新北市長朱立倫日前針對核四爭議表示,應以公投取代上街頭。雖然我也支持核四問題以公投解決,在此想表達一下對公投的看法。

大家會認為公投是直接民主,是一種人民作主的象徵。但是公投是一種極為粗糙的決策方式,學理上對於「何種議題適合作為公投題目」,其實沒有定見。以核四來說,請問您是因為非核家園反核?因為核廢料反核?因為核能安全反核?因為核四安全反核?甚至因反馬而反核?在同一個以「核四」為題的公投中,您都會投相同的票,就算對於核四問題得到了一個"NO"的答案,核四的善後問題和核能的未來仍然可以有一百種方案,公投都無法給出答案。

即便如此,相信您會說,核四問題演變至今,馬總統毀憲亂政,把立法院當成立法局,只會辯論不會說明,除了公投我們還能怎樣?沒錯,這就是今日訴諸公投的理由。不過,公投可以取代上街頭嗎?公投的門檻應該調降嗎?如果我們不思考這些問題,我們和政府所說的「被林義雄綁架」有何差異?儘管這是一種自願的、正義的被綁架?贊成公投的我們,有思考的責任,這是走上街頭、帶給他人不便,至少應該承擔的吧?

1. 公投的成案規定

根據公民投票法第30條規定(註一),公投的投票人數達到「投票權人」總數的一半(所謂的「成案」),而這一半的「有效票數」過半,「即為通過」;如果「投票權人」或「有效票數」其中之一未過半的話,法條說「均為否決」。

好,到這裡可以回憶一下,政客們對我們的「直接民主」,曾經如何上下其手?公投是鳥籠嗎?什麼是鳥籠?

談到公投,大家或許印象最深的是,有些人會跟我們說,公投的題目要「正面表述」(您是否贊成續建核四?)或「反面表述」(您是否反對續建核四?),會影響很大。所以有些很壞的人會提「反面表述」,公投題目如果是「反對續建核四」,投票結果又沒到達所謂「雙二分之一」,那就「均為否決」。換句話說,負負得正:完蛋啦,公投結果是核四要續建!

真的是這樣嗎?請問您認為,有一半以上公民「表達反對意見」,和一半以上公民「不願意表達意見」,應該認為有一樣的效力嗎?法律文字上說「均為否決」,難道這兩種「否決」的意義應該一樣嗎?

所幸,我國最高行政法院101年判字第514號判決(註二)已經對此問題表示看法。解讀判決意旨,法院認為公投如果成案,判決稱為「通過」,才有結果發生「贊成」或「反對」該提案的效力問題,如果公投不成案(投票人數未達「投票權人」總數的一半),判決則稱為「否決」,而不會發生「通過」的效果。簡單說,法院將公投是否成案,在法律上給予不同評價。因此,無論公投題目為正面或負面表述,只要不成案就不會有「反對」的法律效果。

其實,這樣的法律解釋可說是當然之理,很高興法院做出正確的解釋。而法律人既知如此,若還用正面反面的表述來操弄公投,不免淪為法匠。

2. 公投是否成案的實際觀察

大家如果回憶的話,應該知道我國的全國性公投一向是政黨攻防的熱點,以結果來說從來沒成過案。然而這就意味著「鳥籠」嗎?

來!無論您是否有領過公投票,一起做個有記憶的好公民,回顧一下維基百科的整理:

全國性公民投票第一案,簡稱為「強化國防」,由總統陳水扁依「防禦性公投」提出,於2004年3月20日與第十一任總統副總統選舉同日同時舉行。

全國性公民投票第二案,簡稱為「對等談判」,由總統陳水扁依「防禦性公投」提出,於2004年3月20日與第十一任總統副總統選舉同日同時舉行。

全國性公民投票第三案,簡稱為「討黨產」,由前民主進步黨主席游錫堃領銜提出,於2008年1月12日與第7屆立法委員選舉同日同時舉行。

全國性公民投票第四案,簡稱為「反貪腐」,由前財政部部長王建煊領銜提出,於2008年1月12日與第7屆立法委員選舉同日同時舉行。

全國性公民投票第五案,簡稱為「台灣入聯合國」,由前民主進步黨主席游錫堃領銜提出,於2008年3月22日與第十二任總統副總統選舉同日同時舉行。

全國性公民投票第六案,簡稱為「務實返聯公投」,由第十二任副總統參選人蕭萬長領銜提出,於2008年3月22日與第十二任總統副總統選舉同日同時舉行。

可以看到,這六個公投案皆與全國性選舉同時舉辦,而結果都是因為有效票數不過半而遭「否決」。

然而,請看看這些公投的議題本身:除了「討黨產」較有爭議,請問哪些是大多數人民會否定的?難道公投不成案政府就要「不反貪腐」了嗎?難道公投過了,台灣就可以加入聯合國了嗎?認為這些是「假議題」而表示出「否決」意見,才是人民的心聲吧?至於倘若害怕公投受到政黨的杯葛或反宣傳,就主張要為特定議題完全廢除公投門檻,不啻是對人民乃至民主沒有信心的表現。

不可否認的是,我國公投的成案門檻高於主要民主國家甚多,但是民主化以來,歷任總統選舉投票率從未低於七成,立委選舉從未低於五成(近年低點是2008第七屆立委選舉,在區域暨原住民立委的投票率僅58.5%),又高於許多民主國家。

以最近一次總統選舉來說,投票率74.38%,1345萬多票中馬英九得689,蔡英文得609。那我們假設小英的選民都一樣出來投廢核四,而贊成核四的人都不出來投,要廢核四還需要大約300萬人出來投贊成票,909萬票相當於全部選舉人的一半。1800萬的選民中,尋求900萬人願意投票廢核四,是不是很難呢?我不知道。但是與其就核四議題依民進黨的版本把門檻拿掉,或許稍微把門檻下修至40%左右(需小英+114萬票=723萬票),甚至適用現行的公投門檻,我想都是在我國投票率普遍較高的情況下,比較兼顧體制和安全的選擇。

必須強調的是,公投不成案,法律上等於人民沒有表示意見,不發生拘束力。又既然公投是直接民主,完全不設門檻的公投,制度上可能會讓少數選民決定多數沉默選民的命運,以直接民主是例外而言,和民主的精神是相違背的。

代議民主的精神,在於人民把權力委託給政治人物,在代議政治失靈的時候,人民當然可以把權力收回,行使直接民主,但這一切的前提,還是在於尊重並認同和我們一起生活的人,並願意把自己的自由和權利,交由大家善加討論之後一起決定。

林義雄先生的精神,是值得尊敬的,但是我們不能為了救他而違背了民主的精神,這正與他的主張背道而馳。

3. 公投門檻的積極意義 

馬總統宣示核四停工當天晚間,民進黨蘇主席表示,願意將核四公投草案的門檻設為25%,在此進一步討論門檻的意義。

前面說到,門檻代表著對於沉默多數權利的消極保障,意味著多數面對付諸公投的議題,有著不關心、不表態的權利,除非公投結果成案,否則仍然交由代議民主來決定,以作為民主程序的原則。如果公投不設門檻,意味著如果不關心不表態,是讓自己的權利睡著,由其他願意投票的人來決定。

公民是否應該有關心公共事務、表達自己看法的義務?如果答案是肯定的話,公投的成案門檻應該設得較低,只是一個避免極少數人代替大多數人決策的安全機制--甚至只要有一定的連署機制即可取代門檻的消極功能。

因此,公投門檻的意義,應該在於公民參政義務和不參政權利之間的平衡。換言之,成案門檻的設置,應該問的是:多少比例公民的表態,應該讓它成為可以影響其他公民的力量,並在制度上應觸發其他公民也一起關注、討論和投票?

依據前面的討論,30~40%的門檻接近上屆總統選舉的得票數,不會使杯葛公投太過容易,制度上也可兼顧公民參政環境的形成,或許是較合理的。

4. 問題不是正面或反面的表述,是間接與直接的民主 

在馬主席與江院長承諾核四「停工而不停建」之後,核四與公投的關係究竟如何?值得注意的是,江宜樺院長強調,對於核四並無「重大的政策變更」,所以拒絕就核四到立法院進行專案報告。應該可以合理推論,國民黨之前宣示的「先安檢,後公投、再插燃料棒」,仍然立場不變。唯一改變的,只是核四的「政治現狀」:馬政府原先打算至少推進到「插燃料棒並安檢」(經濟部長張部長三月明確表示、江院長於絕食事件後始否認),現在則是「停工而不停建」。

為何「停工而不停建」可以不用經過立法院同意?江院長的依據在於,去年2月26日立法院朝野黨團協商決議就已明文:「核四案的公民投票有結果前不辦理追加預算、不放置燃料棒,有關101、102年度預算之執行,除了已經發包跟安檢工作之外,暫停施工」。因此值得關心的是,為什麼馬政府對於張部長3月的發言予以容認,直到4月才「輕輕地」斥為謠言?就如對於張慶忠的「驚天動地30秒」,馬政府也是直到學運沛然莫之能馭,才承認「有值得檢討之處」?

提起這些,重點不在於譴責馬政府,而是想要指出,面對政治舉措的複雜多變,以現在公投的高門檻,其實鞭長莫及。前面已經指出,公投題目是正面或反面表述,對於公投效力並無影響。但是,從國民黨之前提出「停建核四」公投,到台灣環境保護聯盟現擬提出「裝填燃料棒」公投,都是期望公投無法達到成案門檻(約900萬票),然後達到形式上「否決」的結論。必須再次強調,無論題目如何設計,所謂「否決」是對於整個公投案的否決,法律上無任何拘束力,只有一定時間內不能再提相同公投的效果。倘若公投得到「否決」結果,核四問題還是得回到代議政治來解決。

然而,完全撤除(或過度降低)公投門檻,將會導致公投太容易「成案」,如果議題未能經過公眾審慎理解、討論並形成觀點,逕付公投將會導致公共政策民粹化的後果。較穩健的作法,應是對於公投設定適中的門檻(數額已於前略作討論),讓贊成方或反對方皆有意願在投票前付出關心和討論,且到投票所投出「神聖的一票」。

最後要回到討論的起點:即使經過公民的審慎討論,公投得以免去民粹的危險,它仍然是一種很粗糙的決策方式,除非不得已應該盡量少用。其實,當一個公共政策議題必須交付公投決定,就代表了代議政治的失靈,政治人物無法透過民主程序代表人民做出有效且正當的決策。以服貿與核四事件為例,這兩件事的共同點,在於執政黨違反「立法院朝野黨團協商決議」的政治舉措,從而形成了一個違反多數人民意願的「政治現狀」。至於公投,雖然有機會成為落實民意的手段,但是仍然潛藏著民粹政治、粗糙決策乃至代議士藉以開脫政治責任的風險。

綜上所述,無論核四(或任何公共議題)是否交付公投、公投的門檻如何,它的前提都是政府的政治舉措已經形成了何種「政治現狀」,而公投就是對於這個「現狀」詢問人民是否加以改變(創制或複決),因此代議政治的「間接」民主,對於公投的「直接」民主仍然是不可或缺的。只有夠成熟的代議政治,才能讓公投的議題有其意義,否則正面反面的答案一樣爛,豈不是代議士挖洞給人民跳而已?

話說回來,公投是否會遭到濫用,和代議民主能否有效運作,皆當然取決於人民是否具備關注公共議題的決心與毅力。因為代議體制並非完美,難免不時失靈,公民的關注、監督正是防止政府濫權侵越民主體制的唯一力量。試問,當政府違背國會決議、打算暗渡陳倉的「現狀」,如果人民保持沉默,或許根本連公投也無法啟動?又倘若無人願意走上街頭提高社會的關注,就算率爾交付公投,難道這就是民主?

有鑑於公投的諸多潛在風險,面對代議體制的失靈,其實人民適時發聲、甚而在一定的範圍內採取擾動社會秩序的行動,以爭取社會(沉默的多數)對於公益和弱勢族群議題的關注,並形成促使執政者重新思考與妥協的壓力,正是療癒民主最有效的力量。當公民都能適時地站出來,或許我們就不再需要公投,就算需要公投,也唯有如此公投才有民主的意義。

 因此,想斗膽在此回應朱市長:公投不能取代上街頭!當公民都站出來,我們自然就能衝出鳥籠!

【備註】

※ 註一:該條規定:「公民投票案投票結果,投票人數達全國、直轄市、縣 (市) 投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一同意者,即為通過。投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者,均為否決。」

※ 註二:該號判決文節錄:「本法第30條規定所稱「通過」,應包括:(一)投票人數已達有投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一,圈定「同意」(贊成)者超過有效投票數二分之一;(二)投票人數已達有投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超 過二分之一,圈定「不同意」(反對)者超過有效投票數二分之一。所稱「否決」,應包含:(一)投票人數未達有投票權人總數二分之一;(二)投票人數已達有投票權人總數二分之一以上,惟有效投票數未超過二分之一;(三)投票人數已達有投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一,然圈定「同意」(贊成)或「不同意」(反對)者均未超過有效投票數二分之一等情形。」可以看到,最高行把「成案反對」和「不成案」的情形,分開處理。雖然和法條規定的文面略有差異,但是更符合「票票等值」的民主精神。

(作者為法研所學生)

瀏覽次數:4858

延伸閱讀

關鍵字:
「獨立評論@天下」提醒您:
1.本欄位提供網路意見交流平台,專欄反映作者意見,不代表本社立場
2.發言時彼此尊重,若涉及個人隱私、人身攻擊、族群歧視等狀況,本站將移除留言。
3.轉載文圖請註明出處;一文多貼將隱藏資訊;廣告垃圾留言一律移除。
4.本留言板所有言論不代表天下雜誌立場。