總部位於倫敦的《經濟學人智庫》（Economist Intelligence Unit, EIU）於日前公布2021年世界60個主要都市的「安全城市指標」（Safe Cities Index 2021, SCI）評比。相較於上次評量，台北排名稍往後退，跌至第24位，但其中的五大指標面向之一的「個人安全」得分驟降，而引起關注。
能安居樂業不僅是心理學家馬斯洛（Abraham Harold Maslow）認為的人類最基本需求動機之一，一個城市的安全程度更展現其社會文明發展狀況，甚至也影響著國際投資、移民、留學意願，及居民健康等。這份針對城市安全性的評量指標於2015年初版，之後每兩年公布一次，今年已來到第四期。報告中的「安全指標」會依據時勢變動，依照對安全的直接與間接衝擊程度變化進行滾動式調整。特別是近年來都市人口擁擠、疫情、天災等人類與自然的衝突頻繁，城市是否能彈性因應、超前佈署，也反映在今年的安全報告指標中。
2021年的「安全城市指標」共收納了5大項、76個子項目，包含基礎建設、數位資訊安全、個人安全、公共健康衛生，以及新加入的環境安全。《經濟學人智庫》邀集業內專家學者與各地的特派員蒐集量化與質性（如私人保全與微罪被害等）資料，總結成這份深具影響力的報告。整體而言，此次評量中最大的變數，莫過於肆虐全世界近兩年的新冠疫情，也影響到醫療相關指標的比重，今年甚至提高至總體佔比的25%。
台北與各城市的排名升降
儘管台北今年在排名上有所滑落，但整體安全指標分數仍高於韓國首爾、比利時布魯塞爾的城市，且仍屬於接近高度安全的地區。至於多倫多、東京、大阪、雪梨以及新加坡等地，則一直維持在領先群。
丹麥的哥本哈根在今年以綜合得分82.4擠下了往年的常勝軍東京與新加坡，獲得今年最安全城市的寶座。而台北在整體分數上不僅得分與排名都從2019年的22名（82.5分）退步，降到了第24名（74.0分），也低於2017年的22名（80.70分）和2015年的13名（76.5分）。
然而，若直接單看數字就對台北安全度的進步或退步下判斷，似乎還太早。翻開2021年的細項指標，「基礎建設」82.4、「數位安全」63.2、「個人安全」70.9、「公共衛生」73.5、「環境安全」80.3，看來「個人安全」確實表現相對較差，僅次於「數位安全」。然而前者對人身安全有更直接的影響，造成的「犯罪被害的恐懼感」可能比後者來得強烈。而「數位安全」指標的全球平均分數，也一直是五大指標面向中表現相對最弱的。
綜觀而言，與過去兩期的成績相較，台北確實有所退步。但整體而言，或許台北的安全沒有惡化，而是別的城市進步更大。
「個人安全」、「清廉指標」與「人類發展指數」
分析報告中可以發現，「安全城市」的分數與「人類發展指數」（Human Development Index，HDI）具高度的正相關。但就因果關係論證，我們只能說，民眾收入較高，能讓政府對於安全措施投入更多資本，然而收入的提高，也可能受惠於安全的環境。
從犯罪學來看，個人安全程度可從具體的數據指標或個人主觀知覺感受，甚至政府的投資與努力，例如法令、專業人力投入及設施等來評定。當然，犯罪統計數字並不意味能完全反映個人安全，尤其數據中常常有無法測得的犯罪黑數。因此，實際的治安良窳也常會納入個人主觀指標。例如「知覺安全性」（perception of safety）作為綜合評量參考項目之一，但這部分今年已被其他指標取代。另外，往年評鑑子項目之一的「再犯率」（recidivism），按理來說是矯治成效、社會及個人安全的重要參考指標，但或許存在著陷阱，因為可能受到政府嚴厲的重刑政策（如亂世用重典、三振法案、威權治理），導致判刑入監的刑期拉長，或代表人民更容易受自由刑的判決，因此再犯率降低，恐怕只是表面上看起來治安變好而已。
「個人安全」是「社會資本」、「社會成員」和政府共同創造出來的。如前所述，就城市安全來說，這項指標與「人類發展指數」有相當的正相關。然而，這並非是線性關係。例如新加坡、斯德哥爾摩及多倫多等城市，現行法令與投注在個人安全的資本並不高，但在整體社會因素、文化與人民的特性綜合影響下，造就其司法制度與犯罪率都有極為卓越的表現。這就是社會資本與居民凝聚力，例如人們連結度、共同價值、以及社區投入，讓城市與民眾的安全大大加分。「安全」其實是一個共創的成果，市民與政府一起定義著「安全」，然後大家共同朝這目標努力。
分析報告也發現，另外兩個直接連結的變項是透明度（transparency）與安全（security）。例如世界銀行對不同國家打出的「貪腐分數」，就與「安全城市指標」分數與「人類發展指標」分數有相當緊密的關聯。簡而言之，廉潔的政府與警政可說是個人安全的基石。而從犯罪學理論的「社會結構論」觀點而言，一個社會上的文化及價值觀若差異過大，將可能會影響社會的凝聚力，也容易產生各種衝突，那對治安而言會是一大隱憂。
台北的「個人安全」逐年惡化嗎？
作為台灣首善之都的台北市，享有最豐富的行政與司法資源，民眾也有相對較高的教育程度和家戶收入。那麼，台北今年的「個人安全」分數驟降，到底問題在哪裡？
「個人安全」主要在測量居民受到犯罪、暴力、恐怖分子威脅、自然災害與經濟脆弱程度的成績，包括「輸入」──政府做了哪些努力、相關政策與措施的完整實行；以及「輸出」──最後的成果與表現。
在「輸入」中，又包含6個子面向和11個次要面向：以數據為基礎的對抗犯罪技術、槍枝管理與執行度、暴力威脅（恐攻、軍事衝突及各項影響安居事項）、司法資源（每10萬人均警察數、檢察相關人數、專庭法官與地方法官人數）、社會安全開支投入、法律完備度（家庭暴力、性騷擾防治）等。
「輸出」則有8個面向及11個次要面向，含括犯罪發生數（輕微、暴力犯罪）、組織犯罪、嚴重的恐怖攻擊、毒品濫用致死數、貪瀆程度、法律可履行之契約、社會公平（收入不平等程度、危險職業就業人口比）、女性被害（殺人、家暴盛行率）等。相對於往年，2021年的評量指標納入了更多女性安全與相關法令制定。可以說，相對於經濟表現，「城市安全指數」可能更具在地性，是個多元涵容的幸福（well-being）指標。
與2019年（85.5分，位居第20名）相較，今年的「個人安全」相對於其他4項指標，絕對分數的跌幅最大。這部分60個城市的總平均數是62.3分，而台北則位居第19名（70.9分），排名甚至高於去年。
而當我們將台北在「輸入」與「輸出」拿到的成績分開檢視，前者只有62.2分（整體平均57.3分），排名23；而後者獲得79.5（平均67.2分），排名20。與2019年的82.8分（平均80.9、38名）和88.8分（平均73.1分、第10名）相較，其中變動可能是表現真的下降，也可能是受到指標改變的影響。例如往年得分很高的「知覺安全程度」今年並未納入成績，還有上次評鑑中獲得滿分的警政（含社區警政與街頭巡邏等）部分，也於今年被移除。
而在今年的成績中，有3項「輸入」指標低於台北市今年的整體平均分數（74分），分別是「資料為基礎的對抗犯罪之技術」50分（排在中段）、「司法系統能量」33.7分（38名）、「社會安全的資源」35.5分（29名）。而反映實際狀況的「輸出」表現中，最差的是「貪腐程度」50分。這顯示司法資源與政府清廉程度，是台北最讓人擔憂的項目。
另外值得再進一步討論的地方是「暴力威脅」。此子指標又可分成三個小指標，分別是「恐怖攻擊」、「軍事衝突」及「社會不安定的威脅」。前兩項台北皆獲得滿分，但最後一項分數則僅有66.7分（平均88.9，18名）。若與歐洲、北美及亞太其他高收入城市相較（平均分數76.9、67.0及73.3分），台北甚至還高於北美數個高收入城市。然而與2019年相較，世界城市平均是77.0分，台北為85.8分（20名）；2017年平均74.4分，台北則是90.02分（第6名）；2015年則是85.67分（第5名）。由此看起來，台北今年也確實在退步。
司法資源投入不足，但產出卻很有效率
從司法院及法務部最新統計分析，近年司法案件逐年增加，然而法官及檢察官人數的增加卻相對緩慢，導致近年未結案件也增多，檢察官過勞的報導時有所聞。相反的，恐攻、女性安全、槍枝管制、暴力威脅、犯罪與治安、毒品濫用致死等面向，台北都獲得相當高的成績。從這也再次看見，這城市實際投入的資源少，但產出效率相當高。
除了台北之外，還有幾個城市（包含東京、大阪及首爾）也有這種「低輸入、高產出」的狀況，特別是司法系統人員的人均比，是很典型的「事半功倍」。如前所述，與「個人安全」最強而有力的關聯，莫過於清廉的司法與警政。然而，儘管有效能的政府對城市安全很重要，但是過度的監控設施，也引起另一個侵害市民隱私與個資濫用的疑慮。最好的安全城市，還是需要居民與政府共創、共同參與，而非單方面掌控。
其他指標的比較
Numbeo是一個線上調查資料庫，資料來源自網路使用者，請他們回答在特定城市以個人身分生活時，對犯罪相關問題的看法。面向包含日常生活知覺犯罪威脅的程度，例如在街上被襲擊、家戶與車子竊盜、毒品濫用嚴重度，還有被害恐懼感等評分。目前已經涵蓋上千個城市，有近10萬名網友參與回饋，也常為知名媒體引用。然而，有人批評這份資料缺乏公正第三人的正確性審查，且幾乎是基於個人感受，因此在解讀時更需謹慎。
根據近年Numbeo資料庫數據顯示，台灣的犯罪指數大致都維持在前三低，似乎與經濟學人這份「安全城市指標」有所出入。為什麼呢？首先，與「安全城市指標」相較，這份問卷的題目偏向「輸出」，也就是居民的主觀感受與經驗。這也符合台北在「安全城市指標」中輸出分數高於輸入分數的傾向。然而過去研究發現，對犯罪與安全的主觀感受與實際狀況之間，未必有很高的相關性。其次，台灣在問卷中關於「過去3年犯罪增加程度」、「毒品濫用販賣」與「貪瀆賄賂」這幾題的表現較差，也與「安全城市指標」的部分特徵相符，似乎凸顯出部分的安全與治安確實存在問題。
2021年5月初公布的「世界最宜居的城市」（Global Liveability Ranking），台灣在140個城市中位居第33位，其中也包含與「安全城市指標」共享的指標面向，例如穩定度（Stability，涵蓋輕微犯罪、暴力、恐攻威脅、軍事衝突與社會穩定度）高達90分。這些資料較偏向「輸出」面向，也與「安全城市指標」中台北的表現相符。
最後，根據國立中正大學犯罪研究中心於今年初公布的2020年治安調查，6成以上的受訪民眾對全台灣整體治安感到滿意，稍高於去年。其中與個人安全有關的指標中，超過85%的民眾對警察維護治安給予正面肯定，48.5%民眾滿意檢察官犯罪偵查工作之表現。至於對法官可公正公平審理與判決刑事案件的看法，有高達7成以上持負面態度。
儘管台北仍是高度安全的城市，但在這項「安全城市指標」公布之前，曾發生松山分局「黑衣人之亂」，以及司法官收受商人利益案等，都凸顯司法與警政方面「人」的清廉與制度問題。顯然，警政犯罪資料整合和治理犯罪科技資源的投入、婦女安全保護制度與法制、司法專業資源、社會穩定等「個人安全」指標，是台北成為一流安全城市要再努力的面向。
（作者為玄奘大學應用心理學系助理教授。）
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