2026年底將又迎來一次地方選舉。過去10年的每一次選舉，住宅政策都成為選民關注的焦點，尤其社會住宅更是重中之重，選民無不緊盯每個候選人喊出的戶數，並在後來的任期內嚴格檢視是否達標，還是又跳票。這已經成為居住問題在政策上約定成俗的「壞習慣」。
為何我會說是壞習慣呢？我們先來看幾個台灣社宅政見最受關注的案例。
柯文哲的5%公共住宅
柯文哲2014參選台北市長時提出 4年2萬戶、8年5萬戶的公共住宅，主張只租不售，也就是後來我們稱的社會住宅。2018競選連任時，他仍然以「朝8年5萬戶邁進」作為方向。當年的社宅推動聯盟訪談也記錄到柯主張繼續盤點市有學校等土地並朝5萬戶推進。
然而，2019年時他突然承認「原本8年5萬戶，現在看來不切實際」，並改成維持約1萬戶同時施工，每年穩定推進。到了2022年卸任前，他本人直接說8年5萬戶跳票，並稱廣義上「做完約2萬戶」，其中市府自己興建約1.2萬戶，其餘包括都更等方式取得。OURs在2022年的統計是台北累計興辦20,429戶，而且包含規劃設計中的案件。雖然客觀上來說，台北仍是六都中社宅興辦最多的城市，但離過去承諾的5萬戶仍然遙遠。
為什麼柯文哲這麼重視數量？他背後的邏輯是：台北約有100萬戶住宅，如果政府可以控制5%左右的出租住宅，才有足夠規模介入住宅市場。然而，社會住宅5%就能控制住宅市場，完全沒有研究根據。從他當時的政策論述來看，5%只是拿國際社宅比例當基準，因為很多歐洲國家的社會住宅占比較台灣高，所以「他們有，我也要」。這個說法就像是世界前幾名的大學師生比大約1比10，所以我們只要把國內大學的師生比降到1比10，教育品質就會變好。是不是非常荒謬？
社會住宅占住宅存量的5%以上，房價就會得到抑制嗎？丹麥的社會住宅存量約占全國總住宅總量的 20% 至 21%，總數量高達60萬戶，保障了將近 100 萬人的居住需求，而且丹麥的制度是採成本租金（cost-based rents），根據OCED報告，哥本哈根2020年的社宅租金大約只有市場租金的56%。換句話說，這是真正具有巨大價格差距的非市場住宅。
照理來說，這麼高比例的社宅應該可以狠狠壓制住房價吧？結果沒有。OECD 2026對丹麥的最新housing chapter開宗明義就說「丹麥的住房成本高昂，且存在住房供需失衡的問題，特別是在哥本哈根地區。」到了2025年，丹麥全國的產權公寓／自住公寓（condominium/owner-occupied apartment）價格年增 10.7%，首都圈年增 14.0%，首都圈獨棟住宅年增 10.0%。當然，這不能證明丹麥的社宅完全沒有降低房價漲幅，我們不知道如果沒有這21%的社宅，房價原本會漲多少。但它至少足以說明，5%、10%甚至20%的社宅存量，都不是一條跨過之後房價就會被「控制住」的神奇門檻。
這不是筆者拿一個極端例外來反證，荷蘭的社宅也曾一度占住宅存量44%，在OECD國家中名列前茅。然而，2025年荷蘭的現有自住房屋（existing owner-occupied homes）平均價格比2024年上升8.6%；2026年8月的價格指數以2020年為基準更已來到156.6，等於約6年上升56%。
目前找不到有可信實證研究證明，社宅占住宅存量5%後會對住宅市場產生某種特殊的門檻效果。這個5%不是從實證模型估計出來的臨界值，比較像一個政策基準。但從住宅經濟學的角度來看，雖然5%沒有依據，但社宅／非營利住宅的占比越高，如果它真的和私人租屋市場競爭，私人租金的確會受到下壓。例如Banabak就發現在維也納，有限利潤房屋（limited-profit housing）占比較高的區域，更有可能進入私人租金成長較慢的群組，但效果在外圍地區比較強、核心高需求地區比較弱。也就是說，效果取決於市場是否真的具有替代性（substitutability）以及需求壓力。
所以，你說柯文哲的社宅5萬戶跳票嗎？我會說跳票又如何，5萬戶的確是一個政治上的承諾，但不是一個有意義的門檻。
賴清德的13萬戶，為何只剩3萬戶直接興辦？
賴清德2024選總統時的住宅政見，主要是承接蔡英文的12萬實體＋8萬包租代管，再加碼成13萬實體＋17萬包租代管，所以到2032年就變成25萬實體社宅＋25萬包租代管＋50萬租金補貼＝百萬租屋家戶支持，預計2032年（兩個任期）完成。
然而最大的爭議發生了：2026內政部公布的「新版百萬租屋家庭計畫」裡，政府直接興辦的近期目標似乎只剩約3萬戶。面對質疑內政部回應是13萬戶沒有取消，3萬戶只是到2028年的第一階段，後面的10萬戶將不再只靠中央自己找地蓋房，而會加入都市更新分回、容積獎勵、民間捐贈、地方整體開發取得、中央地方合作等「多元興辦」，最終25萬戶的目標不變。
最為人所詬病的無疑是選前承諾的「新增13萬戶實體社宅」，執政後直接興辦量只剩約3萬戶，剩下的10萬戶改用「多元興辦」來補。內政部長劉世芳指出，人口結構、都市需求都在變，如果只是訂一個數字，找到土地就蓋，最後可能造成另一種「空餘屋」。所以政府要把住宅興建放在真正需求大的北北桃中等都會地區，而不是為了完成13萬戶KPI，在沒有需求的地方硬蓋。
劉世芳的說法，點出了本文最重要的核心：社宅的數量真的那麼重要嗎？
由於台灣民眾關心住宅政策的管道比較侷限，很容易陷入一種線性思維，認為蓋到那個承諾的數量就是「正解」。我曾經跟一個地方政府的主管吃飯，他跟我說社會住宅應該要蓋在「對的地方」，但有需求的通常在精華區，土地也比較難取得，但是民意代表或和民間團體一直追著他們實現那個數字，他們也很為難。如果上位者真的被逼急了，為了衝數字要在郊區大興土木，而且全部是小坪數套房，社宅居民上班要來回通勤3小時，有小孩的家庭也只能擠在套房生活。數量是蓋到了，但這樣的社宅真的是最好的配置嗎？
台灣的住宅政策現在就卡在一個尷尬的點，過去10年因為時勢所趨，不分政黨的候選人們，社宅願景都往高處喊。然而，現在為了滿足「政治承諾」，不得不蓋到當初那個沒有根據的數字時，社會住宅反而成為政治、財政上的負擔，效益也不如預期。
社會住宅需求，怎麼決定？
台灣的《住宅法》第5條，要求各縣市依中央住宅政策及地方需要擬定「住宅計畫及財務計畫」，內容應考慮人口、產業、住宅供需、負擔能力、居住品質與財政等。也就是說，這些住宅需求本來就應該寫入地方的住宅計畫中，並且定期更新，但現在台灣的住宅計畫卻是東缺西漏，好多縣市更是10年以上沒更新了。
一般民眾聽到做研究就會認為曠日費時，不如直接蓋、不要廢話那麼多。這個觀念是錯誤的，住宅需求的研究其實比想像中簡單很多。現在《住宅法》第18條已經改成中央必須建置全國統一社會住宅申請登記平台。法律明文要求政府利用供給區位、戶數需求、房型配比，以及公共設施需求這些登記資料定期分析。這代表未來所需的資料基礎已經開始建立。真正的問題是政府拿到這些資料之後，到底要怎麼估？以下是筆者認為應該重新思考的問題：
1. 不能拿「中籤率低」直接當作供給不足的證據：過去民間團體多次用台北、新北社宅低中籤率說明供不應求。這可以證明熱門社宅存在超額需求（excess demand），卻不能告訴我們缺多少戶。同一個家庭可能重複申請不同社宅，交通方便、租金特別便宜的基地也會吸引跨區申請。因此1,000戶有10,000人申請，不能推論當地缺9,000戶。未來全國平台應建立家戶ID去重，記錄第一志願、第二志願、拒絕入住、候補與最後實際入住，才能把申請數轉成有效需求。
2. 應該把「住宅需要」和「社宅需求」分開：收入低、租金負擔高的人有住宅需要（housing need），但不代表每個人都有社宅需求（housing demand）。有些家庭可能只需要每月3,000元租金補貼就夠；有些家庭不是沒錢，只是遭遇房東拒租，需要的是包租代管；有些家庭則因市場上沒有負擔得起、符合家庭大小的住宅，才真正需要永久社宅。需求研究應先估住宅困難，再估哪一種政策工具最適合，而不是先決定要13萬戶社宅、25萬戶包租代管，再分別找人塞進政策。
3. 不能只談新增戶數，要建立存量－流量模型（stock-flow model）：台灣社會普遍很重視蓋了多少永久社宅存量，但真正做需求規劃時還必須算流量。一戶社宅不是只服務第一個住戶，退租後還會重新出租。因此新的需求要扣掉既有社宅未來釋出的戶數、已興建中的供給，以及其他真正能替代的住宅資源。否則會把「未來5年需要5,000次入住機會」誤讀成「必須新蓋5,000戶」。
4. 沒有一個全國或地方統一的、可調參數的模型：住宅需求、供給是動態模型的結果，各縣市的人口每個月在增減、經濟情況也起起伏伏，社會住宅的需求自然也不是固定的。甚至不同縣市的需求也代表著不同意涵，可能來自租金所得比、家戶形成、就業集中、人口移入、產業布局或通勤成本，而且各地權重不會相同。所以，比照日本建立一套公開的社會住宅需求模型（Social Housing Needs Model），加入台灣自己的參數和驗證方法，更能夠確切反映需求。
5. 住宅計畫不該再以「縣市」為單位：現在的住宅計畫依照法規規定，最後的產出可能是「新北市需要4萬戶」，但這對實際興建決策幫助有限。4萬戶是要蓋在金山，還是板橋？對新北市有所了解的讀者，應該可以知道這兩個區域的工作和居住型態有多麼不同。因此，地方政府應該根據人口移動、租金、交易、通勤與就業資料，大致劃分縣市內真正的「住宅市場區」（housing market areas），再分別做需求預測與供給配置。
台灣政府已經蒐集很多的住宅數據，卻沒有妥善利用。這些模型一旦建立成穩定的資料管線，不同資料可以依更新頻率自動刷新，租屋刊登、申請資料甚至能做到每週或每天更新，人口與所得資料則定期校準模型。在大數據和AI的時代下，做住宅研究並不如想像中困難和費時。
台灣的住宅議題長期被政治語言環繞，大家都在質問「你當初那樣講，為何現在這樣做？」而不是「當初的政見錯了，那怎樣才是對的呢？」「要怎麼做才能避免下次再犯錯？」無論是柯文哲的8年5萬戶，或是賴清德的13萬戶直接興建，我能理解民眾的不滿、不甘心被欺騙，但真要為了住宅政策好，我們應該去反思，如果那些數字本來就沒有道理，我們何必堅持？我看著今年年底的地方選舉前，依然有民間團體追著候選人要社會住宅的戶數保證，甚感可惜。候選人在還無法掌握大量數據資源，以及沒有完整研究團隊的情況下，要如何給出一個最適的社會住宅配置呢？
放下數字迷思吧！台灣的住宅政策該翻篇了。
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