近年台灣各城市積極推動火車站、捷運站與輕軌站的周邊開發，「大眾運輸導向發展」（transit-oriented development，TOD）也成為都市政策中的熱門詞彙。然而，若只將 TOD 理解為「在車站旁提高容積、興建住宅與商場」，就會錯過它真正的政策意義。
日本經驗顯示，TOD 的核心不是單一建築或單一車站，而是把交通、土地、住宅、商業、公共空間、社會服務以長期營運模式整合起來，藉此重組城市結構。
日本 TOD 的發展沿革與政策機制
日本的 TOD 可追溯到 20 世紀初。阪急在關西推動鐵路建設時，同步開發住宅、百貨、溫泉與娛樂設施，主動創造鐵路需求；東急則在東京郊區結合鐵路、土地重劃與住宅開發，形成大規模沿線生活圈。這種「沿線開發」不是等一個地區發展起來後再提供鐵道運輸，而是讓鐵路公司把沿線視為長期經營的生活圈，同時發展交通、住宅、商業與服務事業，讓各事業創造的利益相互加乘。
進入人口減少與高齡化時代後，日本 TOD 的重心則從大規模的郊區鐵道新市鎮開發，轉向既有車站周邊更新、都市再生與公共空間改善。
日本 TOD 之所以能持續，也和它並非依賴單一的「TOD 法」有關。從都市圈層級的國土與住宅政策、路線層級的鐵道與宅地一體開發，到站區層級的土地重劃、都市再開發、容積移轉與都市再生制度，不同工具在不同尺度上相互疊加。許多大型車站也不只有一張固定的總體計畫圖，而是由站區發展指引、地區計畫、土地重劃與個別開發案，共同構成一套可以逐步調整的治理架構。政府及 UR 機構等準公共組織，則在鐵路公司、地主與開發商之間，扮演土地整合、權利協調與公共基盤整備的角色。
不同規模都市的 TOD 經驗：東京、仙台與富山
東京最能展現這種制度與市場的整合能力。土地重劃可用來整合零碎土地、取得鐵道用地與公共設施用地；都市再開發則透過權利調整、容積配置與公私協力，推動既成市區更新。鐵路公司也不只是運輸業者，而是長期經營住宅、商業、辦公與生活服務的都市經營者。
從品川站、二子玉川站等案例，我們可以看到這些車站周邊再開發的重點不只在於高密度開發，而是如何用開發利益換取車站廣場、行人通道、綠地與轉乘環境改善，並把鐵路所創造的部分土地增值重新投入都市建設。
仙台則提供了地方大都市的 TOD 模式。透過仙台站周邊土地重劃、仙石線地下化、東西自由通路，以及地下鐵、新幹線與在來線鐵路的轉乘整合，仙台站被塑造成了日本東北地方的核心節點，同時也沿著地下鐵、在來線鐵路與機場線發展住宅區與副都心。
仙台的經驗說明，地方大都市的 TOD 不必複製東京，而可以藉由基幹鐵道路線，把都心、次中心與周邊城市連成多核心結構。軌道在這裡不只是運輸設施，更是調整都市圈人口、就業與生活機能分布的空間骨架。
至於地方中小型都市富山又不一樣。面對人口減少、高齡化、汽車依賴與市中心空洞化，富山提出「串與丸子」的都市結構：以鐵路、輕軌與高頻率公車作為交通系統「串」，連結一個個可步行生活的車站周邊地區「丸子」。富山並非強迫居民從郊區搬往市中心，而是透過改善公共交通、補助市中心與鐵道沿線居住、活化商業及公共服務，讓市民有機會選擇較少依賴汽車的生活。這顯示 TOD 也可以是一種因應人口縮減、保障高齡者移動、維持基本生活品質並降低都市管理成本的策略。
日本 TOD 經驗對台灣的啟發
這些經驗對台灣的啟發，當然不是完全照抄，而是台灣應重新思考各城市的 TOD 目標。台北都會區已有密集軌道網，下一步的政策重點應從「增加多少開發量」轉向「換回多少公共利益」，例如更好的步行環境與轉乘環境、社會住宅、托育、長照、綠地、防災與氣候韌性。尤其車站周邊地價上升時，若沒有一定數量的低廉租金住宅供給，TOD 也可能讓原本在財務狀況上最依賴公共交通的人反而被迫搬離車站附近。
也就是說，車站周邊是公共交通最便利、也是地價增值最明顯的地方，故應優先保留一定比例的公共或可負擔住宅。若 TOD 最後只吸引高所得居民與大型商業進駐，則雖然提高了土地價值，卻未必提高城市的包容性。
桃園、新竹、台中、高雄與等人口成長型城市，則應在軌道路線規劃階段，就同步處理住宅、產業與公共設施等問題，而不是等通車後再補做站區規劃。其他城市如台南、嘉義等，則更需要把軌道或幹線公車和舊城再生、高齡生活、觀光與日常生活服務結合，避免「只有交通建設，沒有城市策略」。
換句話說，不同城市不必採取相同密度開發或提供相同公共運輸系統，但都需要先回答：哪些地方應成為重要的都市發展據點？居民下車後能否安全步行？公共運輸投資創造的土地增值，又有多少能回到市民身上？
日本 TOD 最值得借鏡的，不是哪一座車站附近的大樓蓋得多高，而是它背後的治理邏輯：把交通投資創造的可及性轉化為土地與都市價值，再把這些價值轉化為公共空間、可負擔住宅、社會服務與長期財源。台灣下一階段的 TOD 真正需要回答的問題，也許不是還要蓋多少捷運與輕軌，而是這些建設究竟要創造什麼樣的城市生活，以及由誰分享它們所帶來的利益。
（本文係筆者 2026 年 5 月 19 日受 OURs 都市改革組織之邀，演講「日本 TOD 經驗與啟發：大眾運輸導向的都市發展該如何推動？」的精華版，該演講有文字紀錄可供閱覽。）
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