東南亞對大國競爭並不陌生。因此，東南亞嫻熟於「戰略性兩面下注」之道（說不定還是此道的發明者），偏好走中立、不結盟（non-alignment）路線。但另一方面，也有幾個東南亞國家已採取結盟（alignment）、「扈從」（bandwagoning）、組建同盟的政策。也就是說，獨立自主的中立路線或許較受青睞，卻也有許多國家採取「西瓜偎大邊」的傳統守勢現實主義戰術（defensive realist tactics）。
15世紀至19世紀中期，東南亞作為歐洲列強的殖民地，與歐洲列強有長期的接觸，1941至1945年則遭日本入侵和占領。日本投降、太平洋戰爭結束後，東南亞國家陸續獨立。正因為曾經淪為殖民地，新生東南亞諸國打造出一條中立、獨立路線。
1956年創立的不結盟運動（Non-Aligned Movement），誕生自1955年的萬隆會議，如今有120名會員，所有東南亞國家都在其中。創立於1967年的東協，很大程度上即是為更有效防止外部勢力干預和操縱。1971年，東協宣布其為「和平、自由中立區」（Zone of Peace, Freedom, and Neutrality），擺明想藉由將外部勢力拒於該地區之外來確保地區安定。由於冷戰關係，「和平自由中立區」始終無實現可能，但展現了追求中立的精神。1994年，東協創立「東協地區論壇」（ASEAN Regional Forum），試圖把外部勢力納入一個多邊安全架構裡，從許多方面來看，該論壇所走的路線與「和平自由中立區」背道而馳。
久而久之，東南亞國家成為了兩面下注、換邊結盟的能手。但兩面下注和換邊結盟是兩碼子事。兩面下注較中立、較含糊、較靈活，其總目標在於避免太靠近──從而太依賴──任何一個外部勢力。反之，結盟行為願意接受某種程度的依賴，要求較小的國家配合較大的國家。
美國「重返東南亞」為中國敲響警鐘
明確的抗衡行為，不管是對抗華府或是對抗北京，自冷戰以來在東南亞始終不明顯。抗衡發生於一國挑明將另一國視為潛在對手，並就對抗該國擬出相應的政策和作為。沒有哪個東協國家挑明要抗衡中國或美國（反倒皆致力於在中美之間取得平衡）。就連對中國猜忌最深的國家越南，也一直在各個領域維持與北京的關係。
中美間初啟的戰略性競爭，已在世界各地和東南亞醞釀了一段時日，但2012年歐巴馬總統推出「重返」（pivot）亞洲的政策後，巧妙周旋於北京、華府間的作為大增。「重返」又稱「再平衡」（rebalance），東南亞是此政策的主要地理焦點。這項倡議最初為整個東南亞地區所樂見。但久而久之，它被視為辭令而非現實──尤其當歐巴馬政府沒有針對中國於南海造島一事挺身直面中國，或是在歐巴馬執政最後一年期間，海牙法庭作出否決中國南海主權聲索的劃時代仲裁後，美國政府卻沒有支持菲律賓。
歐巴馬政府這方面的失策，更加重東南亞地區某些國家覺得華府只會發「空包彈」的認知。但整體來講，2017年1月歐巴馬卸職時，美國在東南亞的地位或許來到史上最強固的程度。
「重返」政策令北京意外，刺激北京提升中國在東南亞地區多個領域和國家的存在感。此一新的當務之急首次明擺到檯面上來，是在2013年中共中央委員會舉行的「周邊外交工作座談會」。
中國領導階層決定加強與周邊亞洲國家的外交關係，這並非頭一遭──1997年亞洲金融危機後就有過。有人將中國深耕東南亞的這十年（1998～2008）說成中國─東協關係的「黃金十年」，但那之後，北京在其「強勢年」（year of assertiveness）2009～2010年出現咄咄逼人的行為，從而大大抵消取得的成果。在強勢年期間，中國開始欺凌許多鄰國，2011至2012年才努力改善區域關係。
周邊外交工作座談會的召開，標誌將重啟優先關注東南亞。會後，中國針對東南亞提出多項新措施，不只在外交領域，也在安全、文化、尤其經濟領域，以修補受損的形象和關係。
一帶一路與北京拉力，正讓東南亞逐漸依賴中國
其中，「一帶一路」倡議（後來更名為「帶路倡議」）是截至目前最值得注意的主動出擊作為，史無前例的超大規模計畫。帶路倡議早在2013年9、10月習近平於哈薩克、印尼的兩場演說中首露端倪，但直到2017年5月北京舉辦「一帶一路」國際合作高峰論壇，才正式宣布啟動。
帶路倡議構想了大量基礎建設項目，企圖透過橫跨歐亞大陸的陸路（「絲綢之路經濟帶」和橫越南海經印度洋、紅海到地中海的海路（「21世紀海上絲綢之路」），將亞洲與歐洲連在一塊。除許多商業性項目已經動工外，包括興建港口、電廠、電網、鐵路、公路、工業園區、商業與金融中心、電訊設施、住宅區，尚有多個項目在計劃中。這兩條路線沿線的國家亟需這類基礎建設，因此帶路倡議一般來講廣受大部分國家歡迎。東南亞在其中是要角，東協每個會員國都有某種程度的參與。
帶路倡議立意宏遠，但至少要等到5年後，分析家才能充分評估中國此倡議的成敗。東南亞有些人心存懷疑。越南某學者出身的官員告訴我：「中國想利用一帶一路擴大影響力，但其他國家並不信任中國。」印度對此構想也明顯態度冷淡，不願參與。不過，儘管帶路倡議在實行過程中很可能遇到重大難關和某些失敗，但一定會有所成。
雖說有人心存懷疑，但帶路倡議無疑顯示中國對其亞洲周邊國家正在展開新的積極作為。因此，2017年時，北京的拉力加上東南亞大部分國家明確的推力，促使該地區國家更加融入中國的地緣經濟、地緣政治，以及地緣戰略性質日益濃厚的範圍裡。這一轉變的確非一夜之間發生，而是隨著東南亞人開始判定歐巴馬的「重返」政策為口惠而實不至後，逐漸形成。
新加坡外交部無任所大使陳慶珠認為，「其實某些東協國家在不同程度上重新與中國結盟已有頗長時日。柬埔寨、寮國，某種程度上還包括泰國、汶萊、馬來西亞，都在未大聲宣揚下投入中國的勢力陣營。」泰國傑出學者蓬蘇迪拉克（Thitinan Pongsudhirak）呼應陳慶珠看法：「藉由逐個擊破東協成員國，中國在東南亞占了上風。如今沒有哪個東南亞國家承受得起獨力挺身對抗中國的代價。」
大部分東南亞國家在靠近中國後看到實質好處，而且目前為止未因這麼做招來華府的反制。馬來西亞外交部某高階官員告訴我：「我們不從意識形態角度看待中國，純粹從實務角度就事論事。中國需要朋友，我們能成為它的朋友。靠近中國，我們會付出什麼代價？美國能拿這種情況怎麼辦？」馬來西亞外交部另一位高階官員說得更白：「關於東協和馬來西亞為何倒向中國這問題，答案很簡單，就是錢。錢是老大。中國提供鉅額投資和市場。」
美國與中國的行動，在東南亞人民眼中有什麼形象？
雖有幾個東南亞國家看起來走上「扈從」路線，與北京建立更密切的結盟關係，而且此地區許多官員都提到中美間「影響力消長」出現轉向，但觀察家不該誇大此趨勢，或以為此趨勢將無限期持續下去。幾個因素將導致東南亞國家在未來疏遠中國。
其中一個關鍵因素是美國。許多觀察家認為美國的支配力和影響力在此地區逐漸下滑，但我認為這是誤解。美國在整個東南亞文化、外交、經濟、安全等層面留下的足印，仍是無可超越的深厚。事實上在大部分領域，都比中國留下的足印來得巨大。
此外，民意調查顯示，許多東南亞國家的民意對美國持正面看法，縱使川普執政後好感度大幅下跌。然而，更值得注意的是，2020年時，許多東南亞人認為美國深陷於持續動盪不安且國力衰落的狀態。美國國會數年來的政黨惡鬥和政治僵局，嚴重損傷美國民主光環。美國中央政府對新冠肺炎疫情處理不當，讓東南亞地區（和全世界）許多人大為震驚，暴露治理失能的實情。全國各地因警察暴行和制度性種族歧視引發的示威和民亂，則揭露美國社會嚴重的社會不平等和裂痕。與此同時，川普政府的「美國優先」外交政策，擾亂、輕忽盟邦和夥伴，進一步削弱了世人對美國的信心。不過我還是認為，儘管近年來東南亞看衰美國，但美國在東南亞仍有綿密的關係網和寬廣深厚的存在痕跡。
第二個因素是中國。北京極易高估自己的實力，對待東南亞國家太嚴苛，甚至太盛氣凌人。在中國與柬埔寨、寮國、馬來西亞、緬甸、泰國、越南的互動裡，已可看到此類行徑的證據。東南亞國家有根深蒂固的後殖民身分認同，面對想要建立非對稱關係且行為傲慢的大國，會迅即反彈，不會默默承受。對中國的提防之心，印尼、菲律賓、越南等國尤其表現明顯，而且一直深藏在大部分東南亞人的潛意識裡。因此，這些東南亞國家的一大挑戰，即是在與中國建立日益緊密關係的同時，慎防變得過度依賴。泰國某資深外交官告訴我，「我們泰國人要逃離中國的懷抱已經太遲，我們只能努力不讓自己被它悶死。」
東南亞國家與其他勢力，都使未來平添變數
第三個因素是東協本身。東協和個別會員國，都擁有能動性，能在某種程度上調整自身與外部勢力的連結。我說「在某種程度上」，是因為它們對中國的經濟依賴已經很高，而且依賴程度未來只會有增無減。東南亞人頂多只能調整與中國的經濟關係，擺脫不掉對中國的依賴。東協成員國在地理上接近中國一事也不會改變。對此，經驗豐富、備受敬重且言談坦率的前新加坡外交部無任所大使考斯甘（Bilahari Kausikan）說：「中國比美國更瞭解東協，遠較美國更懂得怎麼跟東協打交道──這是比較客氣的說法，其實就是更懂得怎麼利用我們的弱點。」
但東協並非完全被動的一方；事實表明東協極嫻熟於隨機應變、兩面下注之道。問題在於隨著中國在東南亞的實力和影響力日增，華府的關注又是斷斷續續，東協能否維持靈活身段和兩面下注策略？抑或北京將逐漸削弱其能動性？
第四，有其他地區性「中等強權」會幫助東協免於夾在中美之間無法脫身。尤其是身為東南亞地區要角的日本──經濟上來說絕對是，在外交、文化領域上分量也愈來愈重。某種程度上，日本在東南亞擁有的軟實力勝過中國。東京甚至正努力促進與幾個東協成員國的安全事務合作。印度也正快速擴大在東南亞的勢力，總理莫迪（Narendra Modi）的「向東行動」（Act East）政策，即是此一企圖的展現。南韓總統文在寅也已發布國家級「南向政策」。出於地理位置鄰近、安全、商業方面的考量，澳洲也自認與東南亞關係特殊。就連俄國都試圖在此地區扮演更吃重角色。這些行為者使此地區的權力角逐更加錯綜複雜。
因此，儘管東南亞明顯偏向中國，還是勿認為大局已定。上述四個行為者能獨力或合力改變此地區傾中的現狀。
好書推薦：
書名：中美爭霸：兩強相遇東南亞
作者：沈大偉（David Shambaugh）
譯者：黃中憲
出版：春山出版
出版日期：2021/09
分享圖文請註明出處，未經本站同意不得轉載
瀏覽次數：1955
