921大地震今年屆滿20年，88莫拉克風災也已滿10年。這兩個20年來對台灣造成重大衝擊的天災，紮紮實實地反映了台灣做為島嶼國家必須面對的二個「環境挑戰」真相：地震不斷及颱風頻仍。如果加上人口紅利不再的「社會挑戰」及經濟結構丕變的「經濟挑戰」，環境、社會及經濟，就是台灣要長治久安必須面對的首要問題。歷史已經過去，未來還沒有來，如何透過這二個重大天災的啟示，避免再次的人禍，便是鑑往知來、追求永續未來的重要關鍵。
國土永續發展的挑戰
台灣作為島嶼國家，原本就存在環境與經濟兩種脆弱度。由於台灣位於世界上地質最活躍的環太平洋火山帶，加上環境與地質條件十分敏感，使台灣成為最容易遭受氣候變遷災害的國家。再加上台灣都市化程度高，人口集中，洪水等災害也容易帶來莫大的生命財產損失。隨著全球暖化而加速的海平面上升及極端天氣事件增加，更將影響台灣的維生系統及社經發展。
另一方面，台灣95%以上的資源來自進口，產業經濟又主要依賴國際貿易，所以國際產經環境變動很容易影響台灣的經濟發展。當台灣無法再依賴低勞動成本及低環境成本取得經濟成長的優勢，如何透過智慧科技、綠能產業及循環經濟，引領台灣走出自己的利基產業，也是重大挑戰。
除此之外，台灣正面臨另一個嚴峻的社會挑戰──人口紅利不再、城鄉嚴重失衡。人口紅利不再的具體事證是台灣總人口減少及人口過度集中在都會地區，即便行政院將2019年定位為「台灣地方創生元年」，但台灣社會對於人口減少、少子化、高齡社會及城鄉失衡等現象尚無法提出有效對策；這些挑戰將使環境脆弱度及經濟脆弱度雪上加霜。
回首921大地震及88風災，致災原因之一是傳統的國土空間規劃及土地使用管制失靈。在不重視環境保育、也未考量環境敏感度的「不永續」國土規劃下，又放任「破壞性建設」的土地違規使用，正是台灣層出不窮的環境災難元凶。因此，「永續發展」式的國土規劃及國土治理，便成為關鍵。
因應氣候變遷的國土計畫
《國土計畫法》歷經20多年的波折，終於在2016年1月6日公布，而行政院也依法於2018年4月30日公告實施「全國國土計畫」。「全國國土計畫」的公告符應了《國土計畫法》第一條的宗旨：「因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，促進資源與產業合理配置，強化國土整合管理機制並復育環境敏感與國土破壞地區，追求國家永續發展。」
《國土計畫法》將台灣國土分為四種功能地區：國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區。國土保育地區及海洋資源地區旨在保護及保育陸域、海域，從「因應氣候變遷，確保國土安全」的立法旨意而言，當然應優先劃設；再來便是考量農業發展及糧食安全而劃設的農業發展地區，以及為了建構宜居永續的城與鄉而劃設的城鄉發展地區。
《國土計畫法》明文規定，在2018年4月30日公告實施「全國國土計畫」後，直轄市及縣市政府必須依法研提直轄市、縣市國土計畫，並於2020年5月1日前公告實施。我們正好可以捉住這個時間點，好好盤點各縣市的國土資源及國土使用現況，然後採納適地適性的永續發展機制，才能從天災頻仍的台灣，找出永續未來的可能。
《國土計畫法》規定，全國國土計畫每10年通盤檢討一次，直轄市、縣市國土計畫則每5年通盤檢討一次，所以2020年5月1日必須公告實施的第一版縣市國土計畫應以「保障既有權利、擘劃永續未來」的原則，詳實地依直轄市、縣市政府的國土保育保護及環境敏感度來規劃。
就「保障既有權利」而言，第一版的直轄市、縣市國土計畫，考量現行土地使用編定賦予的土地使用權利，只是將既有的非都市土地之19種用地（不包括暫未編定用地）「轉載」到新《國土計畫法》之22種使用地（不包括暫未編定用地），其最重要的核心理念就是「現有合法的建築用地之建築權利將受到保障」。
就「擘劃永續未來」而言，除了直轄市、縣市政府可將已有可行性分析及具體發展構想的農業發展地區劃設為「城鄉發展地區第二之三類」外，直轄市、縣市政府也可針對有先期發展規劃的農業發展地區第二類劃設為「未來發展地區」，俟地方及中央二級國土計畫審議會審議通過後，這些列為「未來發展用地」的第二種農業發展地區便可轉成「城鄉發展地區」。
國土復育促進地區
此外，《國土計畫法》第35條規定「下列地區得由目的事業主管機關劃定為國土復育促進地區，進行復育工作：一、土石流高潛勢地區。二、嚴重山崩、地滑地區。三、嚴重地層下陷地區。四、流域有生態環境劣化或安全之虞地區。五、生態環境已嚴重破壞退化地區。六、其他地質敏感或對國土保育有嚴重影響之地區。」921大地震及88風災後的台灣國土，更敏感、更脆弱，再加上全球暖化及極端天氣事件頻仍，直轄市、縣市政府在研擬地方版的國土計畫時，應仔細盤點轄區內是否存在上述6種地區，如果有，便可建議中央目的事業主管機關劃定為「國土復育促進地區」，中央目的事業主管機關也可逕為劃定，然後以保育和禁止開發行為及設施之設置為原則，由劃定機關擬訂復育計畫。
至於坐落在國土保育地區、海洋資源地區或環境敏感地區的合法既有建物或集居地，應積極透過「國土永續發展基金」，輔以合理配套機制，讓國土保育、保護地區的合法土地使用權得以移轉出去，然後將國土保育、保護地區恢復到符合國土保育、保護目的之土地使用。
921大地震屆滿20年的當下，我們應配合全國國土計畫及直轄市、縣市國土計畫的指導，盤點並梳理台灣的國土資源，並適地適性地劃設為合宜的國土功能分區（國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區），然後強化國土整合管理，同時復育環境敏感地區及國土破壞地區，如此才能將921大地震及88風災的慘痛經驗，轉化為永續的國土規劃及國土治理機制，以臻國家的永續發展。前事不忘、後事之師，果如此，台灣的永續未來才可能會來。
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