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統計數字其實是個很有趣的東西,觀點、立場不同,解讀出來的結果往往南轅北轍。因此,單純透過數字來推動政策,也可能不自覺地陷入主觀上的迷思。特別是在做跨國比較的時候,面對彼此不同的文化、經濟條件等各種因素,如何進行歸因與分析,實有相當大的風險。

舉例來說,之前「托育政策催生聯盟」曾召開記者會指稱:台灣女性就業、生育率在33國中敬陪末座。從托育聯盟所提供的圖表中可以發現,台灣女性的勞動力參與率不僅遠低於歐美國家,甚至還與日本有一段不小的差距,詳如下圖所示:

圖片來源:托育政策催生聯盟

台灣女性勞參率「敬陪末座」?

這則新聞引起PTT上網友的熱烈討論,有網友回應表示:「日本托育政策比台灣好很多吧,同事去日本就不想回來了」。還有網友特地去找了世界銀行的統計後發現,台灣女性的勞參率不僅沒有墊底,甚至還高於日本、南韓、印度等亞洲國家,而且以男、女性在國際間的排名來看,我國女性勞參率的表現反而優於男性。但為何世界銀行的資料與托育聯盟所引用的OECD數據之間會有如此大的落差?

當進一步檢視OECD的資料可以發現,2016年時日本15~64歲女性的勞參率高達68.1%,將近70%,純就數字來看,確實遠高於勞動部所提供的50.8%台灣女性勞參率。然而,勞動部的50.8%是針對15歲以上的所有女性,而托育聯盟所引用的OECD資料則是統計15~64歲的女性,托育聯盟拿兩組不同年齡範圍的統計數字來做比較,當然會拉大我們與日本之間的差距。

倘若改以15歲以上的所有女性來進行查詢,則OECD的資料顯示日本2016年女性的勞參率其實只有50.4%,不僅略低於台灣的50.8%,也比OECD國家平均的51.9%還低。事實上,台灣的女性勞參率並未如托育聯盟所說的「敬陪末座」,至少還領先鄰近的日本,而且近10年來的表現皆優於日本。主要國家的女性勞參率比較,可參考勞動部的統計。

所以,都是公托不足惹的禍?

儘管托育聯盟是拿不同年齡範圍的統計數字來做比較,但台灣的生育率、女性勞參率相對於歐美國家較為偏低卻也是事實。問題是,該如何解決聯盟所謂的「雙低困境」?

在托育聯盟的新聞稿中明確的指出「雙薪」,以及「公共托育的品質和普及」是重要的解決之道。理由是聯盟認為:「台灣的年輕媽媽們到了30歲就開始面臨就業或育兒的二選一大抉擇,許多人在此時紛紛退出職場」,因此,普及化的公托就能讓年輕媽媽免於就業、育兒二擇一的困境,且不用擔心育兒問題就能提高生育率與就業率,而女性的勞參率提高後,雙薪更是「解決低薪最有效的手段」。

上述看似正向循環的推論與假設,其中最大的問題就是試圖透過公托的普及來合理化不正常的低薪現況。再者,如果過高的房價與低薪問題一直未獲解決,「雙低薪」要如何提高年輕世代的生育意願?此外,兩性在職場上的薪資福利差異,以及對女性的就業歧視都依然存在,光靠公托要如何提升女性的勞參率?這些都不是訴求托育公共化就能解決的結構性問題。

與其要求各縣市政府盲目的投入龐大資源,還不如將現行幼教免學費政策向下延伸,以及減輕年輕世代托育需求的經濟負擔,並且積極營造友善的女性就業環境,或許更能發揮成效。

公托真的可以提高生育率和女性勞動率嗎?

過去已有學者研究發現女性就業與生育的高峰期約落在25~35歲之間,而對照勞動部所提供的2016年依年齡組別區分的女性勞參率比較也可以發現,25~29歲與30~34歲女性的勞參率不僅是各年齡組別中最高的,且相較於其他國家的相同年齡組亦大幅領先美國、英國、丹麥等歐美國家。雖然勞參率從35~39歲之後略微下滑,但即使在40~44歲組別仍舊領先韓國、香港、日本等亞洲國家。

事實上,我國女性勞參率與歐美國家明顯拉大差距的年齡組別是在35~39歲,特別是在45~49歲組別之後就一路下滑。因此,提升女性勞參率的重點應該是在鼓勵中、高齡婦女就業,而非只是公托的普及化。除非政府想要政策性的鼓勵高齡產婦,否則這個年齡層的婦女其小孩大都已就讀國小、國中,甚至是大學,早已脫離需要托嬰或是上幼兒園的年紀,不知推動公托普及對促進中、高齡婦女就業的意義何在?

此外,從統計數字上也完全看不出公托的推動與生育率間有任何的關連性。比較105學年度各縣市的公立幼兒園數、公立幼生數,以及105年的生育率,很明顯的,以六都而言,桃園市的生育率表現最好,但桃園市的公立幼兒園數及公立幼生數卻是六都中最少的。即便是以公立幼生人數佔全體幼生人數的比例來看,桃園市公立幼生數的佔比也遠低於雙北市。另以台灣省來看,生育率前幾名依序為彰化縣、新竹縣等,但這兩個縣市的公立幼生數佔比也大多低於其他縣市。或許公托確實有助於提高生育率,但是否因公托不足而導致我國女性勞參率與生育率「雙低」,則需要更多的佐證。

資料來源:內政部

資料來源:教育部

不過很巧合的是,近年來桃園市、彰化縣皆發放3萬元的生育補助,再加上每個月的育兒津貼,對於該縣市生育率的提升反而更為顯著。

找到問題根源對症下藥,才是正確的解方

為保障所有經濟弱勢父母的托育需求及權益,政府提供托嬰協助、幼兒園服務確實有其必要。尤其是私人不願意進入提供服務的偏遠地區,政府更是責無旁貸。然而,是否有必要全面走向「公共化」?甚至為了提高公托的覆蓋率,而不惜透過特別預算以舉債的方式來推動,且在缺乏償債計畫的情形下,形同增加後代子孫的負擔。試問,這是大人希望給孩子們的未來嗎?況且,中央與地方政府目前仍負債累累,而我國的「賦稅負擔率」也遠低於北歐國家,要如何「不加稅」就能達成類似北歐「平價、優質、可近性」的公共托育服務?

過去為了解決高房價問題,最常聽到的政見就是政府出錢蓋「社會住宅」。現在為了提高女性勞參率、挽救生育率,則是要求政府提供普及式的公共托育服務。彷彿只要政府「取代」市場,就能實現居住正義、解決托育聯盟所謂的「雙低」問題。但是「取代」談何容易,如果無法對症下藥,既存的問題反而容易被「公共化」的口號所掩蓋。或許政府興建社會住宅真能滿足少部分人的居住需求,然而「房價所得比」過高、投資炒作房地產等問題並不會因比例過低的社會住宅而消失,大多數的年輕人在「公共化」的過程中仍舊買不起房子,但這些人的居住權益卻沒有受到太多的關注。

同樣的,為了「公共化」而推動公托普及,甚至是為了「公共化」而反對托育費用補助,或是免學費政策向下延伸,在公托佔比仍然普遍不足的情形下,其結果就有如任由那些沒被公托覆蓋的父母獨自承擔高昂的托育費用及托育風險。況且,所謂的「托育、長照、女性就業」三合一政策,不論是其中的托育或長照,所有照顧政策的最終目的都只是為了促進女性就業。換句話說,托育公共化考量的恐怕不是幼童的最大利益,而是如何提升女性的勞參率。因此,在強調「公共化」之前,我們必須先釐清的是,這是因應小孩需求的「公共化」,還是配合父母就業的「公共化」?

最後,如果是為了抑制高物價、減輕民眾的痛苦指數,難道政府也要透過普設公共平價超市或餐廳來解決問題?就算政府真有能力,應該也不會這樣做,但為何面對女性勞參率、生育率「雙低」,卻一定要藉由推動公托普及才是最有效的手段?再者,如果「公共化」的必要性是因私幼收費過高、品質沒保障,以及教保員的勞動條件太差,則政府反而更應該積極介入管理,制訂收費標準並確保照顧水準,以及落實勞動檢查才是,而非一味地追求公托佔比,放任私幼的問題持續存在。公共托育或許是解決問題的方法之一,但不該是「唯一」,考量政府的財政能力,「公共化」不一定是我們目前最好的選擇。

(作者為國政基金會副研究員)

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