【投書】王金英、高小玲、洪智杰、簡旭伸:打破邦交國數量迷思,傳統的援助外交該轉型了!

2016/12/26

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我們是台灣海外援助發展聯盟(Taiwan Alliance in International Development, Taiwan AID)的理事長、常務理事與顧問。Taiwan AID是一個平台組織,結合了一群立基台灣、從事全球發展援助的公民社會團隊。面對近日西非島國聖多美普林西比與台灣斷交的事件,我們一方面肯定外交部不再為執著邦交國數量而從事傳統「金援外交」的決定;但也需點出,這事件只是再次凸顯:台灣鞏固邦交的傳統援助方式,面臨了三大巨大挑戰。

其一,過去台灣為鞏固邦交,大部份來自政府的援助(Official Development Aid, ODA)仍多透過官方組織(如外交部或國合會)投注於邦交國,鮮少透過公民社會組織(Civil Society Organizations, CSOs)執行;其二,援外輸出的台灣經驗,著重於農、漁業及少部分的醫療與資訊產業,但對於民主、人權、環境永續發展等全球關切的重要議題,台灣則甚少涉及;其三,台灣正式邦交國數量縮減僅剩21個,多在拉丁美洲與大洋洲地區,但台灣最為鄰近的南亞與東南亞國家,因非邦交國,大多被排除在政府開發援助經費的合作對象之外。

我們擔憂這次斷交後,可能出現所謂的「外交雪崩」,因此,做為台灣第一個也是唯一的國際援助民間組織平台,我們呼籲台灣亟需反思如何結合民間力量,強化外交體系的專業國際發展知能,共同讓台灣對外援助效能及能見度成功轉型。

▋讓公民組織有更多空間,發展台灣援助的特色

如前所述,目前台灣官方援助經費,仍以邦交國為主,且大部分透過國際合作發展基金會(簡稱國合會)運作,鮮少透過民間組織執行。然而,國際合作發展法與人道援助相關稅法等制度上的束縛,限縮了台灣政府與公民社會組織共同合作從事國際援助計畫的可能。

公民社會組織在全球國際發展所扮演的角色越來越重要,也是不可或缺的重要夥伴,台灣外交部目前的官式運作方式,不但與全球國際合作發展趨勢背道而馳,也忽略了台灣公民社會組織早已蓬勃發展且積極投入國際合作行列。

台灣公民社會的自主性,正凸顯中國的威權管控,這的本身就有助於彰顯台灣在國際合作發展的獨特性。台灣公民社會組織的國際合作計畫不但多元且不受限於邦交國,同時重視合作國家在地化需求、政府治理、環境永續、責信及透明機制等,使合作經費運用更顯效益。

因此,台灣政府單位與公民社會組織應建立堅強的夥伴關係,善用公民社會組織能量執行官方援助經費,使經費能以完善計畫型態(Comprehensive Project)執行,並建立計畫管理、監督與評估機制。如此,台灣政府除可呼應全球永續發展議題中民主參與及尊重人權的普世價值外,亦能結合公民社會組織能量,善盡國際發展的全球社會責任;同時更可區隔中國近期強力控制其國內外非政府組織活動,以及打壓台灣的事實。

▋「永續」才是未來國際發展合作的重點

台灣目前主要仍依據2009年的「援外政策白皮書」推動外交政策,但隨著國際趨勢發展,已完全不足以與當前全球主流價值的核心接軌。2015年9月,聯合國大會通過了「永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)」, 11月聯合國氣候變化框架公約締約國則通過「巴黎協議 (COP21)」。這兩份文件都來自全球超過180個國家共同的認知,經過2-3年的深刻討論,認為傳統援助忽視了「經濟繁榮」、「社會永續」、「地球環境」、「和平包容」和「執行效能」等整合性的國際合作與發展面相,因此提出永續發展策略,以5P(人類People、地球Planet、和平Peace、夥伴Partnership、共榮Prosperity)做為國際合作永續發展的思考架構,以提供全球明確而整全的長期發展策略目標。

我們再次呼籲政府,務必盡快在台灣的國際發展策略規劃中,納入這兩份影響2016年至2030年全世界未來走向的關鍵文件,制度性地讓SDGs與COP21成為台灣重新檢視與擬定援外政策的重要參考與指引。

▋跨部會國際合作的「巧外交」

回到國內政策現況,台灣還亟需跳脫傳統由外交部主導的援助方式,取而代之以更包容性的國際合作發展思維,整合外交、教育、科技、經貿、醫療、人權、勞動、環保等各部會資源,改以主張透明、參與、責信、人權基準(Human Right Based Approach, HRBA)、自由民主等價值,將台灣提升為全球人類發展與國際合作過程的重要角色。換言之,我們主張台灣未來的全球發展戰略,必須跳脫傳統外交的「國與國」思維,擴展成為串接全球公民社會組織,推動以「以人為本」的「巧外交(Smart Diplomacy)」。

我們建議總統府出面要求各部會,重新認識台灣發展經驗中的硬實力與軟實力,結合官方與民間資源,發展雙邊及多邊合作策略,探討學習不同合作國家的在地化需求,與當地政府及公民社會組織協商,在有限經費下共同提擬《台灣與合作國家之國際合作發展行動綱領,Strategic Action Plan for International Development and Cooperation between Taiwan and Cooperative Country》。清楚設立願景(Vision)、使命(Mission)、目標(Goal)以及監督指標(Monitoring Indicators),以量身打造台灣跨部門與受援國家之國際合作策略。讓台灣各部門與合作國家之各部會,不論短中或長期,能夠在共同關心「以人為本」的國際合作發展共識基礎下,擬定具有一致性、可預測性的國際合作發展計畫,並加以執行,進而強化台灣的實質外交。

總而言之,當全球公民社會在永續發展議程中,逐漸受到各國重視時,台灣更需要走出只依賴傳統外交體系與計算邦交國數量的窄化格局思維,轉而積極與公民社會組織以及其他部會共同攜手合作,推動更包容性的國際合作發展巧外交策略。讓巧外交思維打破傳統邦交國數量迷思,鬆綁台灣能量,成為世界各國與公民社會的重要夥伴。官方與公民社會共同攜手,讓台灣可以為促進全球人類文明與永續發展而努力。

(本文作者王金英為羅慧夫顱顏基金會執行長、高小玲為彰化基督教醫院海外醫療中心執行長,洪智杰為至善社會福利基金會執行長,簡旭伸為台大地理系教授。四人分別是Taiwan AID 的理事長、常務理事、常務理事、顧問。)

     

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