【投書】官大偉:她們為什麼哽咽?──蔡總統,別讓自縛手腳的官僚毀了妳的道歉

2016/08/01

天下資料,邱瑞金攝。

8月1日,蔡英文總統在總統府代表政府向原住民族道歉,指出歷來政權對原住民族的掠奪和侵害,並表達尋求修復傷痕的善意。她同時宣告,將於總統府成立強調國家和原住民族對等關係的「原住民族歷史正義與轉型正義委員會」,推動包含劃設與公告原住民族傳統領域等等,可落實族群和解之事宜。

土地為有限的資源,往往是國家和原住民族之間利益衝突癥結所在。但透過土地制度設計,創造多元價值和利益分享,卻也是人類用社會安排克服資源稀缺、展現互惠共榮情操的機會。在台灣,要達成這樣的理想,除了要有全面檢視國家與原住民族土地權關係的決心,還需要能真正尊重原住民族土地文化,並使其得以落實於土地治理機制的執行魄力。這讓我在望著言之諄諄的蔡總統時,腦海不禁浮現了一個多月前,一場族人和專家學者、政府官員座談會的畫面。

▋原住民的傳統領域權,其實不同於現代的土地概念

那是一場關於國土計畫的座談會,受邀的族人來自目前唯一參與營建署實驗性研擬特定區域計畫的原住民族部落。我國去年年底通過國土計畫法後,劃設原住民族特定區域、擬定符合原住民族需求的特定區域計畫成為可能。在這個實驗性的計畫中,依族人的觀點,若要劃設一個能夠實踐文化規範和人地關係的特定區域,自然必須與過去依照社會生態互動所產生的傳統領域範圍相符。然而,許多政府機關的想法,卻是擔心一旦原本管轄的土地被劃為原住民族特定區域,則必須釋出原有的管理權,乃至影響後續的組織資源與人力編制,於是全力主張把特定區域的範圍儘量限縮,僅留下部落及部落周邊零星的區塊,而非原住民完整的傳統領域。如此的主張,不僅是粗暴地否定了族人的土地知識,也使得座談中來自部落的兩位女性族人代表當場表示感到再次「受騙」、「被掐著脖子」而哽咽。

依照原住民族傳統領域範圍劃設特定區域,原本是落實原住民傳統領域權最溫和的方式,也是平衡原住民傳統與國土利益的最佳平台。然而頑固官僚的思維,卻很有可能破壞這個和解機會。其實,原住民的傳統領域範圍,原本就針對不同區域有使用時間、使用強度的差異;轉換成現代的權利概念來說,就是在一個廣大的傳統領域範圍中,可以區分出不同權利型態(例如所有權、使用權、管理權、受益權,乃至命名權等)的分區,而未必都是完全排他性的。另一方面,不同區域(例如農耕和狩獵、採集的地帶)彼此連結,族人在這樣完整的空間結構下,才能進行最適合的文化與經濟生活實踐。

▋雙贏的可能,就因為官僚提防設限而破壞

由此觀之,特定區域計畫若能將完整傳統領域範圍劃入,並將區域中需要衡量多方資源利用/保育目標的地段,劃為由原住民部落與資源治理機關的「共管區」或「預備共管區」,那麼就可以在不損害傳統領域空間結構完整性的前提之下,達成原住民族參與資源管理、決策及國土利益兩者的雙贏局面。

然而,不求甚解又本位主義的資源治理機關,卻將原住民族傳統領域權誤解為單一而完全排他的土地權,處處提防、時時設限,不是抵制「原住民族土地及海域法」草案條文內容、阻撓其通過,就是在像是研擬原住民族特定區域這樣的計畫過程中為部落穿小鞋,將其完整的生活空間切割、做小,著實令有識者嘆息。

蔡總統今天的道歉,或有令人不盡滿意之處,但她已明白的宣示了要以元首的高度,帶領國家走向和解,走向共存和共榮的意志。接下來,這樣的意志是否能夠被落實執行,關鍵已經不僅在於總統府,而是整個行政官僚系統的再教育。那些對於原住民族文化充滿誤解、把國家和原住民族和解之最高層次議題矮化成行政部門間的護土之爭、不斷用施計束縛扭曲原住民族行使土地權的官僚們,他們所綑綁的也不僅僅是原住民族的發展,而是整個台灣邁向族群和解與正義價值的契機。

蔡總統,在我們對妳的善意仍有期待的時候,您第一件要想清楚的事情,就是別讓這樣的官僚毀了您的道歉、也毀了台灣的未來。

(作者為泰雅族,政治大學民族學系副教授、小米穗原住民文化基金會董事)

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