陳牧民:剖析蔡英文的「新南向政策」--台灣能在印度做什麼?

2015/10/15

photo credit:flickr@Dennis Jarvis, CC BY-SA 2.0

民進黨總統參選人蔡英文日前揭示「新南向政策」,表示未來執政後將與亞洲其他國家建立多元、多面向夥伴關係,並在推動貿易多元化的同時,「強化對東協和印度的整體關係」。這可說是她在2016年總統大選之前最重要的一項外交政策宣示,而且是在民進黨外交使節酒會這樣正式的場合提出,意義自然不同凡響。但提出之後國內唱衰的聲音也不少,有人認為「新南向政策」的對象全都是「一帶一路」的沿線國家,台灣又有何籌碼與中國競爭?

在新南向政策的宣示中,最矚目的地方可能是蔡首次提到將與印度發展關係。印度向來是國際政治舉足輕重的大國,也是飽含人口紅利的新興市場,台灣各界一直說印度很重要,但雙方之間的合作非常之少。前駐印度大使、現任中華郵政董事長翁文祺曾說過:台印之間地理上的距離算近(華航有直航班機,航程約六小時)、心理的距離卻很遙遠。原因到底在哪裏?

台灣和印度是在1995年才真正建立關係,當年雙方政府同意互設代表處,到今年剛好滿二十年,不過在設處的前幾年,關係並不特別密切。由於過去長達四十年的隔閡,兩國之間殊少往來,台灣學界幾乎無人研究印度,當時市面上能找到關於印度政治歷史類書籍都是二十多年前出版的;而印度多數人甚至連台灣在哪裏也不知道,只有極少數研究中國的學者對台灣的政經情況稍有了解,印度第一本由學者撰寫介紹台灣的書籍要到2007年才問世。

真正讓台灣開始重視印度的時間點大概是2003年,這應該與當時美國高盛公司發表的「金磚四國」報告問世有關,該報告預言到公元2050年時全球經濟版圖將重新洗牌,現有六大工業國中的英國、德國、法國、義大利將被淘汰出局,取而代之的是中國、印度、巴西、俄國等四個新興經濟體。有了「金磚」的加持,台灣政府開始將印度列為「全球出口拓銷計畫」的重點國家之一,而兩國間貿易量也的確開始成長,從2003年的14億美元成長到2013年的61.7億美元(我國出超約6.68億美元)。這個數字看似相當成功,不過如果與中國大陸相比,也就不怎麼樣了:2003年中國與印度貿易金額大約為70億美元,但是到了2013年增加為650億美元,成長了將近十倍,中國出超將近300億美元。

2004年之後,因為台灣與印度分別遇上政黨輪替,因此錯過幾次絕佳的合作機會。過去積極與台灣合作的印度人民黨在2004年國會大選中敗給國大黨,後者上台後採取較為保守穩健的中國政策,以致民進黨政府原本與印方高層建立的友誼無法繼續發揮作用。直到2006年印中兩國因邊界爭議導致關係惡化,新德里方面才比較大膽地與台北方面接觸,雙方陸續建立了一些情報合作與二軌對話,印度軍方智庫「聯兵協會」甚至還聯合台灣與日本舉辦過兩屆「台印日三邊安全對話」。

2008年國民黨上台之後,因主張兩岸和解與外交休兵,並沒有像過去民進黨政府一樣與印度發展戰略合作,不過在駐德里代表處努力下,雙邊關係仍然有實質進展,兩國簽訂高等教育合作備忘錄(相互承認學歷)、避免雙重課稅備忘錄、關務合作備忘錄等。在這段期間最大的突破要算是2011年印度政府高層主動表示有意願與台灣簽訂自由貿易協定(FTA),雙方經濟智庫還因此合作進行了可行性評估研究。只是當報告完成之後,印度已經改變態度,決定先爭取加入中國與東協主導的「區域全面經濟夥伴關係協定」(RCEP)‭ ‬,將原訂和台灣的FTA‭ ‬談判計畫束之高閣,再也沒有下文。

另外這幾年台灣發展對印關係中最具有特色的是開辦「台灣教育中心」,派遣華語教師到印度進行語言教學、順便介紹台灣文化與招生。由於印度至今仍然對中國有所顧忌,大陸無法派遣華語教師前往印度教學,因此台灣極有潛力因此拿下整個印度的華文教育市場,將學習中文、研究中國的印度學生培養成「親台派」。可是從該業務開辦以來,國內主管單位教育部的態度一直相當消極,不僅經費核銷緩慢,更製造出許多不必要的行政程序,讓許多在印度前線為台灣打拼的年輕教師感到氣餒。

這大概就是目前兩國關係的現況。明年新政府如要拓展對印關係,可能首先要先了解台印之間的癥結在那裡,才能對症下藥。以下是幾點促進台印合作的初步建議:

印度總理莫迪自去年6月上台以來,施政重點在振興經濟,因此拓展雙邊貿易與增加投資當然是印方最感興趣的領域,台灣如把對印合作放在促進雙方的經濟關係,未來在政治上的接觸或合作就會變得比較容易。不過雙方簽訂FTA的最佳時機已過,短期內印度只會將眼光放在有中國與東協參加的RCEP,不會與台灣展開談判;而對台灣來說,印度只佔整體對外貿易量的1.5%不到(排名第19),貿易的內容也不是雙方的強項(台灣自印度進口最大宗的是石化原料,出口最多的則是機械鍋爐與塑膠製品等)。因此台灣似無必要將談判FTA視為優先目標。

不過印度應該仍會對來自台灣的投資展現興趣,特別是加工製造業、資訊科技與基礎建設。考量到雙方社會語言、文化的差異性相當大,加上印度各邦內部的法令規範並不統一,這些一直都是台商進入印度的門檻,因此提供足夠的產業與政情資訊、以協助台灣廠商進行投資與貿易評估是政府部門最起碼的工作。台灣各大學在過去幾年來吸納了相當數量的印度籍學生,這些人在學成歸國之後理應是促進台印實質關係的中堅力量,不過迄今為止還看不到台灣有任何具體做為來運用如此寶貴的人力資源。未來政府應該與企業合作,嘗試將這些在台灣取得學位的印度生培養成赴印幹部,協助台商在當地拓展商機。各大學招收印度生時也應該調整策略,爭取技職類或應用科系的學生來台,而不是像過去將招生重點放在基礎科學研究人才。

過去台灣曾經成功與印度建立一些戰略性合作對話,雖然一些智庫互訪仍然繼續,不過都流於形式。有不少印度學者都建議台灣應該嘗試恢復與印度的二軌對話。這樣對話可由雙方政府指定一個智庫負責執行,雙方人員每年見面一至兩次,‭ ‬將兩國可以合作或對談的議題提出,這樣才有可能發展長久的合作關係。而這樣的二軌對話可以不限定在軍事戰略議題,也可以談及雙方在經貿、科技、文化等議題的交流。此外印度智庫與媒體之間關係密切,是印度輿論與資訊流通的重要平台,台灣可以透過智庫來增加台灣在印度社會的能見度與影響力。

目前台印之間已簽有科技合作協議,並不涵蓋社會與人文科學,至今國內也沒有任何專門研究南亞的學術機構。考量雙邊興趣,可以從台印關係、中國研究、經貿合作等領域切入,與印度學界舉辦各類雙邊會議或論壇,或派遣學者到印度的智庫或學術機構進行短期駐點訪問,這樣才能培養真正瞭解對方社會的人才。不過第一步是設法是讓我國科技部與印度社會科學研究委員會(ICSSR)簽訂人文與社會科學合作協議。據了解印方對此一協定也有興趣,只待雙方政府正式同意,即可生效執行。

一位印度人民黨籍議員曾在接受筆者訪問時表示:只要中國持續威脅到印度的生存,台灣就可以成為印度的自然盟友;許多去過印度研究的台灣學者也發現:在與印方人士交往時,如果適時強調大陸對台軍事威脅,會比較容易爭取到對方的信任。這些現象都顯示無論未來情勢如何發展,印度與中國未來不太可能成為真正的夥伴,而台灣正好可以利用印度社會對中國的戒心,主動提出未來雙方可以合作的計畫。如果真的想拓展與印度關係,台灣不能只將其視為一個可以增加商機的新興市場,而是將其爭取成為未來在國際事務上的實質盟友。新南向政策不能只是口號,而是新戰略的開始。成敗與否,就看台灣未來如何經營印度。

(作者為中興大學國際政治研究所所長)

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