圖片來源:天下資料,陳德信攝。

長期照顧服務法在今年5月15號三讀通過,引發許多社福團體反彈,戲稱長照服務法是「空」法案。筆者想提出其他觀點,並借鏡日本長照政策發展經驗,提出政策實行帶來的正、負面影響。

● 整合各類長照服務規範

台灣現行許多長照機構的規範標準是處在多頭馬車狀態,長服法上路後期待整合不同法規,如老人福利機構設立標準(安養護機構)、身心障礙者權益保障法(身心障礙福利機構)、精神衛生法(精神護理之家)、護理人員法(護理之家)、國軍退除役官兵輔導條例施行細則(榮民之家)等,其子法擬定會是長服法重點,值得大眾後續進一步關注。

第二,在未來兩年子法修訂過程,台灣有機會重新審視機構規範與進入門檻,為呼應黃繼賢醫師在日前獨立評論投書指出,「長照資源長不出來」議題。筆者認為,台灣過往在研擬長照服務法規時,過度強調服務使用者權益,而忽略民間單位投入服務的門檻過高。以家庭托顧來說,現行規範服務提供者必須是法人組織型態;對於家托內的無障礙設施比照機構等級,如此嚴苛規範,是要如何讓家庭照顧者二度就業?顧此失彼窘境下,造成家托在台灣發展超過十年,使用人數卻不到百人。

參考日本經驗,在2000年開辦長照保險後,整合當時就存在於市場上的營利安養、日照中心,開放民間營利機構進場,補充日本在地的照顧產業,讓長照保險只處理照顧費用的前提下,使得民眾得以自由選擇服務機會。比較上述所提的家庭托顧服務設置標準,日本法規上鼓勵民間住宅進行活用,開放小模式經營模式,無障礙設施無須比照機構等級,讓民宅也可以成為服務提供場所,使服務走向在地老化。換個角度思考,家庭托顧不一定只是服務有「行動障礙」的長輩不是嗎?

而本次通過的「長照服務法」與「長照保險法」不同之處在於,此法規並非單聚焦於服務提供方式,而是在整合近幾年來零散於各個法規的機構建制規範,使未來在長照發展的建制上有同樣的標準可循。

● 什麼是外籍看護工雙軌制?

長服法最大的賣點莫過於外籍看護雙軌制,也就是除了現行家屬聘僱外籍看護外,未來將允許機構聘僱外籍看護工執行時段制的居家服務。傳統由家屬聘僱24小時外籍看護工,讓外籍看護工面臨工時過長、薪資過低問題;家屬也不一定想和外籍看護工同住一個屋簷下。其次,印尼政府想在2017年逐步停止輸出外籍看護工,不過只要台灣符合三項條件,印尼仍然會繼續輸出家庭幫傭,三項條件分別是:讓外籍看護工符合勞基法規範的最低基本工資、支付加班費、不與雇主同住。

因此,勞動部於2013年3月提出為期三年的「外籍看護工外展看護服務試辦計畫」,開放非營利組織引進外籍看護工,經由居家服務社工督導評估個案及家庭狀況,安排外籍看護工至家庭提供按時計費的鐘點服務,藉此開發台灣多元的居家服務提供模式,目的是為了降低改變台灣長久以來依靠外籍看護工全天照顧、以及提高台灣居家服務比例。弘道基金會等非營利組織承接試辦計畫後,獲得許多民眾肯定,同時保障外籍看護工作時間、提升薪資。

● 保留個人看護制度會造成本土長照產業無法發展嗎?

雙軌制爭議在於民間團體反對政府保留外勞24小時看護制度,將造成台灣本土長照人力無法成長。筆者認為個人聘僱模式(live-in)在長照保險法開辦後,個人聘顧模式應該設置落日期限,但於現在階段仍應「暫時」保留,原因在於財源不足情況下,若只有由機構聘僱外籍看護工,則台灣居家服務費用將會高到讓家庭無法負擔,讓許多家屬將會陷入工作、照顧蠟燭兩頭燒困境。

政府要做的是檢討近年來外籍看護數量急速成長原因,舉例來說,台灣在2011年的重度失能人口約有18萬人,外籍看護工數量卻將近20萬人!浮濫原因在於外籍看護聘用資格過低,試問80歲以上中度失能的長輩真的需要24小時照顧嗎?還是他們可以使用日照中心(公共托老)、家庭托顧,減少生活依賴程度,反而可以延緩失能,進而降低健保花費。然而,政府現在卻不斷討論資格放寬,讓85歲以上輕度失能長輩也可以請外籍看護,這樣誰還會去日照中心?


天下資料(鍾士為攝)

新加坡人口僅有台灣的1/4,外籍看護(幫傭)數量卻高達20萬人,正是因為聘用外籍看護沒有任何門檻。筆者建議,若無法修改申請資格,就要規定非重度失能者聘僱外籍看護時,應繳交一萬元就業安定費,讓政府有經費提升本籍居服員薪資,利用市場價格抑制外籍看護數量。若我們不斷放寬巴氏量表標準,恐步入新加坡後塵。

日本方面,政府同樣基於勞動力市場短缺,2008年開始開放外籍看護工,與台灣、新加坡不同的是,日本對於外藉看護工申請資格相當嚴苛。以印尼看護工為例,必須先在國內取得看護執照、擁有兩年的實務經驗,通過日文檢定N2(以上),考試後開始在日本國內實習,最終通過日本看護師國家考試,才得以正式提供服務。連許多日文系學生都未必能夠通過日文檢定情況下,這樣的資格考試相較其他國家標準是非常嚴格。因此,截至2014年的官方統計,日本的外籍看護工總計839人,與我國的23萬人是天差地別,同時是確保外籍看護工於長照市場的服務品質。

筆者認為,一味開放外籍看護入駐本土長照產業、並非解決國內勞力問題的唯一道路,且對於個人聘僱模式、外籍看護與勞基法脫鉤等問題尚未解決的時局下,政府應擔任監督者責任,使服務能符合失能者需求,並非把大部份的照顧服務都交由外籍看護工。若台灣的外籍看護申請門檻未能嚴格管理,就算給台灣再多的時間,長照資源也發展不起來。

● 財務爭議:5年120億預算淪為津貼補助家屬?

第二個爭議是財務不足,民間團體質疑5年120億元能辦什麼長照服務,甚至有網友認定這些預算是每個失能家庭發三千元津貼便宜了事,實際上這是混淆長服法與長照保險法。長服法的經費是用於長照服務建置(如增加日照中心數量)、或是本土長照人力培養(如規劃居服人員分級制度),支付各類長照服務才是由長照保險法負責。質疑世代正義問題之前,應將討論焦點放在長照保險法,而非撻伐長服法,混淆視聽製造假議題。

長服法通過後,預期為失能者創造多元服務,同時賦予家庭照顧者更多正式支持服務;並讓民間單位能突破以往法規限制,投資長照產業提升服務量能。最後,呼籲政府未來開辦長照保險,不應重蹈健保6類14目的錯誤政策,讓不同所得類別、職業類別有差別費率。讓繳費回歸家戶總所得並非懲罰單身,實際上,在少子化衝擊下,採取家戶總所得才是真正降低單薪多眷屬(小孩)的經濟負擔,讓家庭能受惠於良好長照政策。

(作者陳品元為台灣大學健康政策與管理研究所研究生,王子軍為日本一橋大學綜合政策研究所研究生)

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