圖片來源:Lennon Ying-Dah Wong@flickr, CC BY-NC-ND 2.0

去年12月28日,Mr. Broker於「獨立評論在天下」投書〈法規開放移工自由,他們就真正獲得「自由」了嗎?〉(以下簡稱B文),文中主要針對「是否開放移工自由轉換雇主」以及「是否廢除私人仲介制度」兩大移工政策問題提出討論。本文將針對上述兩點進行回應與對話。

「禁止移工自由轉換雇主」,從來不是為了保障移工

B文中對於「開放移工自由轉換雇主」的立場為「階段性的反對」,亦即「現狀下不宜開放,但滿足某些條件後可以開放。」理由為何?B文中提出兩點,其一是「即便開放自由轉換,移工仍然難以找到新雇主。」

這點意見其實並沒有錯,但問題是:造成移工難以找到新雇主的根本原因,是B文中後段也提到的「就業資訊不透明、不友善」,以及「私人仲介壟斷就業市場」。這兩個問題我們後面再論。

而這第一點,並不足以構成「反對移工自由轉換雇主」的理由。因為在「禁止移工自由轉換雇主」的現狀之下,移工所面對的不只是「難找到新雇主」的問題,而是從法律上被剝奪了轉換的權利。即便一名移工找得到新雇主,新雇主也有意願承接,但只要原雇主不放人,他就像被套上緊箍圈一樣,離不開原雇主的手掌心。所以在現狀下,許多移工只能選擇「逃跑」。

另一方面,B文以「移工會難找到雇主」為由,來回應自己的提問:「『自由』看起來利大於弊,為什麼台灣政府不開放?」本文則有不同的看法。台灣自1992年引進移工,就是為了讓雇主能夠取得廉價好用的勞動力,而「禁止自由轉換雇主」則保證了這些勞動力的穩定與易於管理。

顯而易見的,「開放自由轉換雇主」將損及雇主聘僱移工的優勢,可能提高雇主聘僱移工的成本。換句話說,台灣政府之所以不開放,無非就是不敢踩到雇主的這條利潤紅線罷了。

「禁止移工自由轉換雇主」,本勞愈悲慘

B文所論述的第二點,是「若移工難以找到新雇主,一樣會成為逃跑移工,搶走底層台灣勞工的工作。」事實上,不論我們今天所說的是「合法移工」還是「逃跑移工」,這個「搶工作論述」,都是在談論移工政策時,最常被搬出來擠壓移工權利的工具。

但我們必須思考的是,為什麼移工會「被雇主選擇」?答案很簡單,因為政策對移工的保障少,所以雇主聘僱移工的成本低,而聘僱逃跑移工的成本可能更低。這裡所說的成本,並不只是薪資而已,還包含了福利、獎金、加班的配合度、穩定性、容易管理、發生勞資爭議時更容易處理……等等因素。而逃跑移工更因為「非法」的身分,而幾乎失去了所有保障;失去法律保障,往往也就失去了與雇主議價的能力。

「移工愈廉價,本勞愈悲慘」,而移工之所以廉價的其中一個重要原因,就是因為「被禁止自由轉換」。因為被禁止自由轉換而落入逃跑身分的移工,又變得更加廉價(再次強調,這裡的廉價並非只是薪資的差異),於是對雇主來說,他們可能是更划算的選擇。

此外,B文認為「若開放移工自由轉換雇主」將會「放任失聯移工人數恣意攀升,則意味著本國勞工將逐漸遭受衝擊」。但事實上,台灣政府未給予移工平等保障、禁止移工自由轉換雇主,同時又將移工的就業市場交由私人仲介把持,才是真正「放任」失聯移工人數的增長,把移工往更沒有保障的坑裡推。而這,也才是把底層台灣勞工的勞動條件拉下水的主因。

就業市場不透明、又有語言藩籬

本文並非全然反對B文所述。本文和B文一致認為,移工難以找到新雇主的原因有兩個:「就業資訊不夠透明」,以及「私人仲介壟斷就業市場」。

「就業市場不夠透明」,更具體來說,是政府所提供的就業服務不足。舉例而言,公立的就業服務站雖然每週四都有工作媒合會,但現場沒有配置雙語人員,移工跟雇主難以直接溝通和協商;另外,大部分移工都不知道勞動部行之有年的「外勞轉換雇主網站[1],即使知道了,也沒辦法使用,因為它至今沒有各語的頁面,滿滿的中文讓人看了就害怕。許多在轉換期間的移工,甚至都不知道自己有沒有被登記在這個網站上,遑論在這上面找工作。

假設有一個看得懂中文的移工,他會在這個網站上發現兩個大問題。第一,不論是移工的聯絡資訊還是雇主的聯絡資訊,有很多都是「不顯示」,那「不顯示」怎麼聯絡呢?那就只能看「仲介聯絡方式」了。

第二,登記在就業服務站的雇主,大部分是僅取得「求才證明」的雇主。這些雇主因為無法取得從海外引進移工的資格,所以只能「接續聘僱」國內正在等待轉換的移工。問題是,這些雇主只佔全台雇主非常小的一部分,而那些具備從海外引進移工資格的雇主因為委任了仲介,仲介又為了賺取國外的仲介費用而傾向從海外引進,不會考慮承接在台灣轉換的移工。

這裡,我們就回到「私人仲介壟斷就業市場」的問題。

「私人仲介」壟斷就業市場,利用資訊差賺取利益

台灣從1992年啟用私人仲介制度,26年來因為聘僱手續繁複、政府就業服務疲軟,讓私人仲介掌握了移工的就業市場。

所謂的私人仲介,是利用「資訊差」來賺取利益的一個行業。而仲介公司作為一個營利事業單位,自然是以利潤為導向。然而,現行的私人仲介制度,讓仲介往往與雇主站在同一邊。因為仲介必須先受到雇主委任,手上才有「聘僱名額」,才可以引進移工,收取海外仲介費、並每月向移工收取服務費。

在目前這樣的結構下,一旦勞雇之間產生問題、爭議,仲介往往不會費太多心力保護移工。因為找一個移工來接替,比另外找一個雇主來得更簡單。而且持有雇主的委任,是仲介業者賺取利潤的根本,自然不可能簡單放手。

而私人仲介握有雇主的委任,等於是掌握了移工的就業機會,仲介便有可能利用這樣的資訊落差,來向希望找到一份工作的移工收取鉅額費用。最具體的例子,就是在2016年「移工3年須出國1日」的規定廢除之後,因為國內仲介少了每3年從海外引進移工、賺一筆海外仲介費的機會,於是便開始向在國內要轉換雇主的移工違法收取「買工費」,每一筆從2萬到9萬都有。

很多人會說(包括我們的勞政官員):「叫移工不要付錢,再去找下一個工作就好了啊。」但是當幾乎每一個雇主都委任給仲介、而幾乎每一個仲介都玩起這遊戲,移工必須面對的代價就是找不到工作,在轉換期限屆滿時被迫遣回國,或是選擇逃跑。

B文當中並未對上述的結構性問題深論,反而直接斷定「仲介在短時間內有存在的必要」,並且認為應該「藉由市場的良性競爭,淘汰不適任業者,並真正落實『加強查處』」,但本文對此並不樂觀。台灣並非這兩年才開始引進移工,這個制度已經26年了,至今仍然漏洞百出,甚至仲介業者也早已歷練出遊走在法律邊緣的手段。光拿「買工費」這個問題來說,上至勞動部官員,下至勞工局的第一線承辦都心知肚明,但沒有一個仲介會傻到讓移工掌握到證據,申訴到勞工局、勞動部,然後被裁處。這是什麼「良性競爭」?如何「加強查處」?談何「淘汰不適任業者」?

不分本外保障勞工,「開放自由轉換雇主」與「廢除私人仲介制度」缺一不可

B文的最後,提出了三點政策建議,亦即:

第一,既然仲介在短時間內有存在的必要,那應該讓仲介市場更透明,雇主與移工能在資訊更對等的市場中選擇符合自己需求的服務,藉由市場的良性競爭,淘汰不適任業者,並真正落實「加強查處」。

第二,優化轉換雇主專區或提高語言友善程度,讓已被釋出或希望轉換雇主的移工可以在專區內直接獲得有招募移工需求的雇主資訊。

第三,引導雇主擁有正確的意識,雇主應清楚了解聘僱移工的過程中,任何決策需要面對的風險與承擔的後果。

本文同意B文所提出的第二點及第三點。但是針對第一點,本文認為:台灣政府應盡速廢除私人仲介制度,配合其他幾點建議,強化政府在就業服務上的量能,取代私人仲介在移工勞動力市場中的角色,落實「政府對政府直接聘僱」[2]

事實上,台灣政府從2008年開始,就設立了「直接聘僱聯合服務中心」,但是因為聘僱流程仍太過繁複,導致許多雇主即使有心為移工減輕負擔,最後仍選擇委任仲介,花錢了事。因此,政府也應立即檢討、簡化聘僱移工的流程,讓直聘中心發揮其應有的效能,為「政府對政府直接聘僱」奠定基礎。

此外,本文也要再追加提出3點政策建議:

第四,強化公立就業服務站的量能,配置各語通譯人員,協助勞雇雙方直接進行溝通與協商。

第五,強化政府的翻譯服務,讓雇主和移工在需要有人協助溝通、翻譯時,能夠取得免費、有品質的翻譯服務。

第六,開放移工自由轉換雇主。這不只是還給移工應有的最基本勞動權利,也同時提升移工在勞動力市場中的議價能力,改變「移工廉價、本勞悲慘」的現況。

本文認為,唯有「開放移工自由轉換雇主」並「廢除私人仲介制度,強制政府對政府直接聘僱」,同時強化公立就業服務、公共的翻譯服務,才能真正打造一個對移工友善的環境。而保障移工的權利,避免移工被剝削,也是保障本勞勞動條件的唯一道路。

「自由」有其社會條件,但不該因階級、國籍有所差異

最後,回到B文標題的提問:法規開放移工自由,他們就真正獲得「自由」了嗎?

本文認為答案是否定的。因為「自由」有其成立的社會條件(例如上述沒有仲介干預的就業市場、多語易得的就業資訊……等等);但我們也必須堅持,「自由」不應該因為階級、國籍有所差異。

B文中有一段話十分發人深省:「台灣是一個與國際高度互動的地方,我們的目標應該是建立對各國人都友善的環境,在通往這個目標的路上,任何形式的偏見與歧視都應該避免。」

本文認為,台灣目前最顯而易見的制度性歧視,就是對藍領移工的政策。禁止自由轉換雇主、私人仲介制度、在台工作年限、不得申請永久居留或歸化……等等,都是為藍領移工量身打造的枷鎖。而去年通過《外國專業人才延攬及僱用法》之後,台灣政府開始核發「就業金卡」,把「工作許可」、「簽證」、「居留證」、「重入國許可」四合一,大大方方一次發給「高級外國人」。兩相對照之下,再回頭看看我們一邊為東南亞移工套上枷鎖,一邊大張旗鼓喊著新南向的畫面,就顯得更加諷刺了。

雖然本文與Mr. Broker所想像的理想社會有一些差異,但我們都希望台灣能是一個除去偏見、沒有歧視的社會。只不過,本文認為台灣社會離那個理想還太遙遠,我們需要的不能再只是緩步向前,出了人命、鬧出大新聞,才一滴一點地檢討。台灣引進移工已經26年了,我們現在需要的,是一個徹底地、根本性的改變。

(作者台灣國際勞工協會(TIWA)成立於1999年,長期投入移工維權、政策倡議、組織教育、文化生產等行動。)


[1] 「外勞轉換雇主資訊系統」現已併入「跨國勞動力權益維護資訊網站」。在現行的制度下,移工「不得自由轉換雇主」,但有兩種情況下可以轉換,一是聘僱期間發生特殊情形,包含關廠歇業、業務緊縮、被看護者死亡,或是雇主違反勞動法令……等等;二是聘僱期滿,在期滿前找到新雇主者,可以於聘僱期滿後轉換到新雇主。

[2] 2004年的韓國就已經開始實踐「政府對政府直接聘僱」,免除私人仲介從中的剝削。而且韓國面對的是16個移工來源國,而台灣只有4個移工來源國,完全沒有做不到的道理,只有政府願不願意做的問題。

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