圖片來源:Shutterstock

行政院日前宣示以「地方創生」作為國家戰略計畫。筆者十分認同賴院長所說的「地方創生應要超越社區總體營造、文化創意、甚至農村再生的層次,用經濟產業發展的思維,結合地方特色與導入科技,進行跨域整合。」這正說明地方產業生態系建構的重要性。

本文嘗試進一步從過往發展脈絡中,指出在地行動何以能翻轉地方長期依賴政策補助,導致經濟動能逐步萎縮的發展沉痾;並聚焦於國土、永續,回應當代數位浪潮及自然環境所帶來的挑戰,探索空間規劃體系的新可能性,進而響應聯合國的永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)。

現代性的崩壞:消失中的鄉鎮

2050年的世界狀態取決於現在,而世界在2100年的狀態亦醞釀於此時。我們的行為模式決定後代子孫將活在宜居而美妙的世界,抑或懷著對我們的憤恨,活在水深火熱之中。為了留給他們一個可居遊、祥和而自由的星球,我們必須竭力思考未來、了解其緣由以及因應之道,以使它成為我們所夢想的狀態,並且避免我們思及的潛在危險。──Jacques Attali,《Une brève histoire de l'avenir》

今日城鎮的樣貌並非天然存在,而是是經歷了漫長的發展變化,凝聚了很多思路與實踐經驗,才建構出的「城鄉體系」(urban-rural systems)。

英國著名規劃學者Peter Hall於其著作《Cities of Tomorrow》中詮釋了都市計劃的發展歷程。自工業革命以降,世界各國迎來了興盛的社經發展,城市規模逐步擴大,如倫敦、紐約等的超級都市(mega city)迅速崛起,匯集了大量生產資源及發展機遇,衍生強勁磁吸能量,驅使勞動力及各式資源流入,導致鄉鎮逐漸衰落和消失。換言之,城市化(urbanism)高速發展的今天,使得現代生活不斷演化,人口與產業結構的變遷腳步卻也導致人與自然的關係逐步失衡,氣候變遷、環境污染都正在削弱過去發展的成果,導致社會發展再次面臨著新的挑戰。

城鄉發展鴻溝持續擴大,兩極分化形成了空間斷層;因此,為了追求一個更美好、更永續的環境,Peter Hall於過世前最後一篇文章中,反思了城鎮規劃的一生(lifetime of town planning),進一步深思了重建城鄉體系的當代意義。

從「超級都市」轉向「永續鄉鎮」

為改變城鄉之間的急遽失衡,各國開始將發展重心往鄉鎮轉移,努力探索以永續發展模式重振鄉村,藉由循環經濟模式帶動人口回流,進一步刺激鄉鎮活化;歐盟資助的項目「RURITAGE」便是在此脈絡下所誕生。

RURITAGE採用「系統性遺產主導的鄉村再生(systemic heritage-led rural regeneration)」方式,以將鄉村區域翻轉為「永續發展示範實驗室」(sustainable development demonstration laboratories)為目標,提升當地獨特的遺產潛力,從而創造一個以文化和自然遺產為基礎的創新模式──「鄉村再生典範」(rural regeneration paradigm)。目前歐洲已建立13個示範鄉村作為發展模型,如西班牙的聖雅各之路(Camino de Santiago),義大利南部的普利亞(Apulia)等。

數位時代,鄉鎮發展更當借用數位技術作為規劃工具。歐盟建立了「青年思想」(European Youth Ideas)網站,鼓勵年輕人對各項發展中的議題提出建議和未來設想,包括如何使鄉村對青年更具吸引力等議題,收集他們的想法,再進一步指定有效的發展策略。而為了形塑鄉村循環經濟發展模式,歐盟與英國共同啓動「英國鄉村發展計劃」(Rural Development Programme for England, RDPE),鼓勵鄉鎮利害關係人(如:農人、土地管理者及在地居民等)提出在地願景並共同落實,進而改善英國農業,環境及鄉村生活。

日本學者增田寬2014年於《地方消滅論》一書中提到,若要解決三個困擾日本社會的問題:勞動力人口減少、人口過度往東京集中、地方經濟面臨發展困境,應致力於地方人口的回流工作,力圖於地方創造就業機會,打造能讓年輕一代成家立業、生兒育女的環境。日本首相安倍晉三所謂「地方是日本活力來源」,其論述背後的重要治理思維正是「振興地方」,並進一步將其列入國家總體戰略框架中,透過地方創生政策建立「地域、人才、工作」三者的正向循環,進而重構「社會、經濟、環境」平衡,驅動永續發展未來。

日本於2015年建立「區域經濟分析系統」(RESAS),藉由嚴謹且完善的資料蒐集、整合、建置,並導入數位科技的運用,將人口地圖、產業結構、鄉鎮視野等面貌重新呈現,輔助研擬地方發展策略。這個過程重新詮釋了「理性的規劃程序」(Rational Planning Process)。一樣有高齡化、少子化、城鄉發展失衡問題的台灣,也是數位資訊名列前茅的國家,日本經驗,更值得台灣仿效借鏡。

振興地方,別再只是蓋場館

台灣於都市發展進程中,同樣帶來了鄉鎮衰落的現實。長期來因國土規劃遠見的不足、基礎交通建設的缺乏,資源分配問題又一次拉大了城鄉間的距離。然而,城鄉問題肇始於都市化進程所伴隨而來的資本主義生產體系;從空間規劃分析的視野一窺台灣城鄉體系問題,可發現潛藏於背後的土地經濟邏輯,影響了人們對於空間的想像,導致各項資源投入易限縮於硬體建設改善,而忽略了軟體面的提升,難以真正帶動地方永續振興。

過去許多學者也曾指出,台灣的都市化進程中,因土地改革、政治及經濟資源擠壓,導致勞動、資本等生產性資源的分配不平衡,弱化了鄉鎮社會的發展,更造成空間結構毫無秩序。

要探討當前台灣城鄉空間發展問題,應一改過往思維,擺脫「路徑依賴」(path dependence)模式,進一步將「人」放回到台灣空間發展脈絡,並結合在地特徵,援以「設計思考」(design thinking)模式,讓人與空間的互動想像能回歸初始問題,以更宏觀的國土永續發展視野,思考如何讓地方得以創生,更該審慎思考「人」、「空間活化」與「地方振興」的關係。另一方面,也可以讓長輩們從生活經驗出發,和年輕人一起思考如何產出符合地方需求的永續產業,補足各種政府無法涵蓋的服務。

換言之,地方創生正是一種規劃思維的轉換,有助於洞察社會改變的本質,發現背後真正的問題,並理解人們的真正需要是什麼;從在地居民身上學習地方知識和探索空間規劃的新可能,進而透過不同資源(如:人-人力資源、地-空間資源、產-產業資源)的活化運用,讓鄉鎮的自然及人文風貌特質,驅動地方發展策略的多元性及想像力。

數位時代下的鄉鎮發展機制

根據《農村再生條例》第24條,應對現有農村進行全面性調查與分析,並對農村生活品質訂定指標,並依據此資料進行農村基礎生產條件與個別農村生活機能之改善、規劃及建設。換言之,建立農村資料庫,是推動農村空間發展政策的重要基礎工作之一。

如果進一步以數位資訊工具輔助,可以建構嶄新的空間治理體系:「智能農村資源系統」(Intelligence Agriculture Resource System, IARS),將能開啟嶄新的農村視角,以跨域方式進行資源整合,促進公、私部門協同合作,達成由上往下推動、由下往上回饋的雙向互動治理機制,發揮農村產業多樣性特色,實質幫助各農村發展獨特在地風貌,建立農村永續產業。

智能農村資源系統(IARS)示意圖。圖片來源:作者提供。

換言之,藉由數位資訊工具輔助,將開啟雙視角模式,從巨觀的鳥瞰至民眾的微觀經驗聚合,串聯地方端與機關端的供需資料,完善跨域的資訊交換(Common Reporting Standard, CRS)機制;透過不同資料尺度的視野轉換,以鄉鎮視野作為系統性方式重新盤點、整合、詮釋資料,將能更深入了解當前鄉鎮發展現狀及居民需求,進而妥善利用地方特色與優勢。這正是地方創生之中重要的「科技力」。

從地方創生邁向國土永續發展

展望聯合國2030永續發展議程,台灣正可透過地方創生接軌全球永續發展浪潮,透過數位工具結合在地特徵,以高度資訊流通串聯地方生態鏈,擴充國土規劃視角,建立跨域服務網絡,實現國土人口平衡及維持地方經濟活力,邁向循環永續空間發展模式,落實國土計畫法及國家永續發展,形塑嶄新台灣城鄉發展體系,參與並實踐國際社會的永續行動。

(作者為英國皇家地理學會會士、行政院國家永續發展委員會委員。)

【深度觀點不漏接!點我訂閱獨立評論每週精選電子報】

瀏覽次數:8794

編輯推薦

延伸閱讀

「獨立評論@天下」提醒您:
1.本欄位提供網路意見交流平台,專欄反映作者意見,不代表本社立場
2.發言時彼此尊重,若涉及個人隱私、人身攻擊、族群歧視等狀況,本站將移除留言。
3.轉載文圖請註明出處;一文多貼將隱藏資訊;廣告垃圾留言一律移除。
4.本留言板所有言論不代表天下雜誌立場。