圖片來源:總統府@flickr, CC BY 2.0

2018年,從西日本7月上旬的豪雨義大利熱那亞8月中旬暴雨斷橋事件,至中南部8月23日以來的暴雨來襲(823水災),皆顯示如何面對極端天氣的肆虐,將是我們城鄉發展必須面對的嚴酷挑戰。

從新聞畫面傳來一幕幕災情,撼動人心的災區痛楚,迫使我們必須思考過去政府防洪治水、甚至河川流域治理投入的大量資源,是否已面臨必須重新省思的時刻?實際上,這次中南部823水災的漫淹狀況,過去的相關水利工程(如堤防、滯洪池、排水工程)雖發揮一定效能,然面對極端天氣的試煉,仍顯得抓襟見肘。特別是823水災的降雨型態,可能已遠超出水利工程能控制的臨界點,而造成廣域性的災難。

如果更進一步檢視這次中南部嚴重淹水地區的狀況,表面上似乎是治水工程的不足所致,實際上並不全然。有些地區淹水,可能主要來自都市中心與郊區的快速與爆量發展(如高雄市區與郊區),有些可能源於地層下陷或地勢低窪地區的長期性問題(如嘉義沿海東石、布袋),有些則可能是整體河川流域治理的失能(如台南曾文溪中游地區),當然有些則更是綜合許多淹水原因於一身,而造成水患的重創。既然不同地區主要淹水原因各有不同,且可能非常複雜,防減災或治理的方法,就需要「雞尾酒療法」──除工程手段外,尚需綜合應用其他非工程手段,甚至需針對不同地區的問題特性量身訂做,方能見效。

在國際上,面對極端天氣的挑戰,是絕大多數國家須接受的事實,我們並不寂寞。尤其是如何面對未來的高度不確定性、降低災害損失風險,是重要的工作。

實際上,期望降低水患的衝擊,必須從「降低暴露在災害中的程度」,與「改善地區脆弱體質」兩個層面同時著手,方能更根本性的面對與處理洪患問題。其中,想要改善暴露於災害程度(即暴露於災害風險程度),相關單位可透過科學評估方法、比對災害歷史資料或應用大數據方法,找出暴露於災害風險較高的地區,再針對其暴露之特性提出解決對策。這些對策可包含工程手段、國土與土地使用計劃、建築與土地開發管理,甚至都市設計手段,以改善高暴露地區的環境條件。

另外,改善地區脆弱體質一直是我們不願意面對,甚至故意忽略的重要工作。所謂「地區脆弱體質」包含地區面對災害的基盤設施不足(如排水、飲水、電、通訊設施、運輸系統等)、災害敏感地區過度開發(如洪氾區、山坡地、濕地的不當開發、農業使用與違規使用)、災害預警、避難與緊急應變機制與設備不完整社會必須特別照顧的族群(如老年人、婦女、兒童、低所得者)等不同層面課題,須花費許多精力進行檢視與診斷,方能提出更對症下藥之調整與適應(或調適)策略,以改善體質,甚至進一步達到最近許多媒體提出的「韌性城市」目標。如果長期忽略脆弱性體質的檢視、判斷與診治,洪患問題即無法有效解決,問題只會逐步惡化,留待下次災難來襲,再付出更高昂的代價。

從823水災發生後,許多政治人物如坐針氈、動輒得咎。然而要推動「雞尾酒療法」,達到「韌性城市」境界,並非只是編列預算,投入永無止境的治水工程,便能一勞永逸。而需有更長期與更永續的思維,聆聽與診斷這一片土地所呈現的脆弱,及更積極降低暴露於災害風險的程度,方能面對極端天氣的試煉。這場戰役,並非只是政府的責任,在地民眾亦亟需體認我們面臨的惡劣環境,而需有更積極的調適措施,以回應未來可能更艱難的漫長歲月。

(作者為國立臺北大學不動產與城鄉環境學系教授、內政部都市計畫委員會委員、臺灣鄉村展望會理事長、中華民國區域科學學會理事。曾任行政院災害防救專家諮詢委員會委員、臺北市與新北市都市計畫委員會委員、臺灣災害管理學會理事、中華民國都市計劃會理事;並獲頒都市計畫學會「都市計畫獎狀」。)

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