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行政院院長近期表示,為了讓國家生生不息,未來的人口政策將從「育人」、「攬才」與「移民」三大方向進行。在「育人」方面,規劃從2016年1.17的總生育率,提升至2030年的1.4,策略措施則包括推動幼兒照顧津貼、非營利幼兒園與私立幼兒園公共化等。

然而,少子化的成因十分複雜,涉及政治、經濟、文化、教育、勞動、居住環境等層面;何況生育率回穩後,要等這群新生代長大成人,還需要20年以上的養育時間,人口問題恐怕不是單純的「獎勵生育」可以解決。

人口政策是重要的基本國策,人口質量和國家經濟、社會、國防、環境、教育、勞動、衛生……等發展息息相關。面對臺灣有限的土地與天然資源、歷史發展與地理位置等客觀環境,再考量國土規劃、最適人口總量、人口結構變遷推估、國際經濟環境定位與轉型等面向,對於當前政府與民間因應少子化的規劃、討論與建言,不能不再三檢視,嚴肅以對。

臺灣的人口,未來會有什麼變化?

除了「城市國家」如摩納哥、新加坡與觀光小島馬爾地夫外,我國的人口密度位居全世界第二名(651人/平方公里);僅次於平原地形遼闊的孟加拉(1,319人/平方公里),且較鄰近的韓國(490人/平方公里)、日本(337人/平方公里)都高出很多。早在2006年,李遠哲院士即有表示:臺灣人口密度太高,應要有效減少人口。

然而,人口是經濟發展的紅利,「有效減低人口」的聲音似乎無法吸引到多數人,特別是執政者的關注。其實換個角度看,人口可以是經濟發展的紅利,也可以是負擔,更會對環境帶來衝擊。以我國目前極高的人口密度來看,政府實應認真省思並規劃我國最適合的人口數,並適時依據經濟生產競爭需要調整人口政策,以維持最佳的人口年齡結構。

統計資料可以看到,2017年12月底,我國人口數為23,571,227人,而現階段人口金字塔結構呈「壺形」,顯示近年來出生數迅速下降,且在若干年後將面臨勞動供給緊縮的狀況。此外,根據國發會所提供的人口推估,總人口成長趨勢將在2024年達到高峰,約2,374萬人,之後逐年減少,到了150年,總人口數可能下降至1,840萬人。

2017年底各年齡層人口數。資料來源:中華民國統計資訊網,戶籍登記現住人口數按5歲、10歲年齡組分。

以人口自然增減趨勢推算,我國在20~30年後,將面臨青壯年勞動力嚴重短缺的情勢。且報告指出,2061年時,總扶養比將從現階段的36.2攀升至94.2,背負沉重的扶老壓力。[1]

我國「總扶養比」現況與及推估。資料來源:國家發展委員會。

「少子高齡化」是先進國家都會面臨的挑戰。在「人口成長衰退」及「技術性人力短缺」交互衝擊下,應該採取「多元攬才」及「引進移民」的政策,才能確保國家永續發展。

引入移民,是挽救勞動力減少的方法嗎?

聯合國經濟及社會理事會於2017年國際移民日(12月18日)公佈了最新的移民數據。報告中指出:目前全球離鄉背井的新移民人數為2.58億人,比2000年增加了49%;其中,美國是全世界接受最多移民的國家,人數高達4,980萬人,佔全球移民總數的19%;且全球20個高經濟發展國家,就接收了全球近2/3的移民人口。

研究報告中並指出:「移入人口」是歐洲及美國重要的人口成長因素;以歐洲為例,早在2000年之前,歐洲的死亡人數已超過出生人數,然而這樣的趨勢卻因移入人口而抵銷。

「移民政策」是處理移民問題的基本原則或方針;移民政策的執行,對於移入國及移出國皆會造成不同程度及面向的衝擊。論述指出,對許多移入國,尤其是先進國家,最大的挑戰來自於如何降低移民融入新環境與勞動市場過程中所帶來的各種衝擊與成本,進而獲得補充青壯人口的正面效果;對移出國的挑戰,則是努力減少各種門檻,好讓高技能人口願意留住或回流母國。

近一步來說,「移民政策」不只是一個單純的經濟議題,也同時牽連到文化、意識型態、道德價值、國家安全等面向,是高度複雜的政治化(politicized)問題。鄭又平指出,移民政策在規劃時,須衡量以下幾項重點:

1.移民數額、品質及資格的限制;
2.移民在國內經濟體內應發揮的功能、扮演的角色;
3.希望移民同化於主流文化?還是尊重其語言、文化的差異性?
4.鼓勵其返回母國?還是協助他們永久居留在地主國?
5.對當地出生移民子女與家族依親團聚的要求如何處理?

接著,我們將以美國移民政策的發展為例子,略為了解全球化趨勢下的移民政策走向。

從「連鎖移民」到「擇優移民」

美國接受永久移民的機制,移民申請人最主要的資格就是家庭團聚(親屬移民),也就是所謂的「連鎖式移民」(chain migration)。此外,美國為達成多元化移民的政策目標,每年定期舉辦「移民樂透」方案(Diversity Visa Program),以抽籤方式選取一定數量的人,給予永久居留權,使世界各國的人都有機會移居美國。

但是,近年來改革的呼聲不斷,川普政府正研議以有利於教育和職業發展潛能較高者的「擇優移民制度」(merit-based migration)取而代之。

所謂的「擇優移民制度」(merit-based migration),是透過一套人力資本的篩選標準來審核居留權發放。加拿大是最早讓人力資本篩選成為移民政策主軸的國家,許多國家包括紐西蘭、澳洲、德國等皆師法此模式。

加拿大政府透過點數評比(points system),以教育程度、工作經驗和語言能力等計分,依照總分高低篩選移民;透過此一機制,加拿大政府已引進大量高技術移民[2]。總而言之,「擇優移民制度」強調移民政策與經濟發展之間的關聯性,以最大化本國經濟利益的角度來篩選移民申請人。將移民政策作為補充人口以及專技勞動力的重要政策工具,儼然已經成為國際之主流。

輸出白領、移入藍領,台灣人才是否正在流失?

目前臺灣的移民政策是以管制為主、開放為輔,也就是與入出境管理綁在一起,未有單獨立法。2011年,中央研究院翁啟惠院長曾聯合各界,發布了一份《人才宣言》,指出臺灣已然成為高階人力的「淨輸出國」,政府應該重視人才供需失衡問題,既要培養及留住自家的人才,也要迎接國際菁英。

觀察臺灣近年來移出入人口及外籍人士聘僱人數等相關資料,可以看出我國移出入人口呈現「高出低進」的現象。2017年國人赴海外工作者約72萬人次,其中6成為大專生以上的青壯年人才;相對之下,同年來臺工作的外籍人士裡有約60萬是勞工,白領僅有3萬多人。在全球化、自由化浪潮之下,吸引人才的國際競賽正如火如荼進行,一出一入之間,臺灣顯已失分不少。

我國近20年之國際戶籍遷入、遷出及非自然增加人數。資料來源:中華民國內政部戶政司—人口資料庫。

我國外籍專業人員聘僱許可人數。資料來源:國家發展委員會106年度12月份重要統計資料手冊。

我國外籍勞工人數統計。資料來源:國家發展委員會106年度12月份重要統計資料手冊。

如何讓更多人才留下來?

狹義的移民指永久居留及歸化國籍,廣義移民則包含工作居留簽證、永久居留、歸化國籍等。若僅著眼於解決產業缺工、缺人才的問題,引進外國人,不一定要正式取得中華民國國籍。

面對國內人才發展所面臨的挑戰,政府於近年來也陸續推出一些政策作為,如推動並執行「育才、留才及攬才方案」、通過「外國專業人才延攬及僱用法」,並於2018年2月8日正式施行,期待能吸引優秀人才來臺。此一法案之施行,彰顯出我國移民政策的方向,已納入「擇優」的機制。

然而,我們可能會面臨一個現實的困境,也就是:國內是否有足夠吸引外國專業人士來工作與居留的條件?要吸引經濟性移民,取決於國家經濟成長動能、企業國際化程度,以及優質的生活環境,唯有大環境各面向條件成熟,才能有更多的經濟性移民移入。此外,國內外籍勞工已達60~70萬人,什麼數量才是最適總量?所謂「人力缺口」,不論藍白領、高科技人才都要做好動態管理,才不會造成人才的反淘汰。

值得省思的是:誰可以打開國界的門?我們將經濟社會地位高的外國人(白領階級)視為可被接受的移民;相對地,對於外籍勞工(藍領階級),我們在法律上有嚴格的居留期限限制,而且外籍勞工居留期間不計入申請永久居留及歸化移民的年資,也就是說,我國對並未將外籍勞工,在形式與實質上視為經濟移民。對於這些奉獻心力與青春歲月的人,我們是否該適度修法開放,也必須及時檢討調整。

此外,近年來外籍學生逐漸增加,如何吸引優秀的國際學子前來讀書?他們學成後又可以如何篩選留才,取得工作與居留簽證?這些問題也亟待高等教育界與相關政府部門研採有效之政策措施。

面對「少子高齡化」的人口結構變遷,不論是醫療、社區支持系統、農地政策等都需要拿出對的政策,以臺灣有限土地與天然資源下的環境承載力,其實不應該一味偏重獎勵生育,惡化高人口密度的壓力,反而應該著眼於足以因應人口結構變化的移民政策作為。

本文建議我國政策研擬者參照國內外環境與經濟情勢變遷,研提臺灣的最適人口數與人口結構,並定期進行滾動式修正(如逐年或每二年,配合產業的興衰週期,做一次5到10年的區間推估);再依據推估結果,於國家發展委員會層級以上之機制,定期召開政府跨部門會議,及時就產業發展所需的勞動力與人才,對移工與攬才、留才有關之移民、歸化政策,做動態式的調整。

總而言之,多元攬才與移民歸化政策是面對「少子高齡化」社會之必要因應方案,政策制定者需為臺灣的特殊環境量身規劃最適之人口政策,才足以保障國家之永續發展。

(作者任職於臺北醫學大學衛生政策暨健康照護研究中心。)

     

[1] 「總扶養比」的定義為「依賴人口」對「有工作能力人口」的比率,亦即幼年人口及高齡人口對青壯年人口之比率;用指數來表示,即每100個有工作能力人口應扶養多少個依賴人口。「高推估」是假設未來總生育率自民國105年總生育率1.19上升至130年之1.5後維持固定,「中推估」為至130年總生育率微升到1.2後維持固定,「低推估」為至130年總生育率下降到0.9後維持固定。

[2] 曾嬿芬(2006)。誰可以打開國界的門?移民政策的階級主義。臺灣社會研究季刊,61,73-107。

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