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南鯤鯓代天府在今年大年初一抽國運籤,抽出籤詩卦頭「漢李廣父子陣亡」。一般人多認為李廣是個悲劇英雄,而他的對頭衛青卻是運氣好。其實,我們若能深入瞭解籤詩涵義,將其應用於賦稅改革,也有可能翻轉台灣經濟,讓台灣像衛青常勝不敗,不再是李廣這款下下籤。

李廣敗在私受封賞

一般人對李廣的印象多由文學而來,司馬遷受李陵(李廣孫)牽連,溢美李廣而貶衛青,加上唐朝皇家和李白都自稱是李廣後代,所以唐詩多視李廣為英雄。李白就寫他「功略蓋天地,名飛青雲上」,王維則寫到「衛青不敗由天幸,李廣無功緣數奇。」其實,李廣無功並非運氣不好,是敗在他私受封賞;衛青不敗更不是運氣太好,是他看清局勢。

漢景帝在位時李廣初露頭角,平七國之亂有功,卻私下收受梁王所賜的將軍印信,梁王不合體制的獎賞造成漢景帝暗怒在心,卻不能公然責備手握重兵的梁王。原來正確做法是由皇帝統一評比軍功公平封賞,以免諸將心中不滿,而李廣私受封賞,諸將就會私下評比梁王和皇帝封賞誰多誰少。最後景帝在兩難下,不得不撤銷原給李廣的封賞,也不承認他的將軍銜。

李廣有軍功卻未能拜將封侯,因而時常和友人抱怨,「苦戰竟不侯,當年頗惆悵」,殊不知自己差點釀成漢朝第二次內戰。這些抱怨話傳到高層,朝廷更加不敢重用他。此外,李廣身邊多是巴結奉迎他的部屬和士大夫門客,形成一個朋黨集團(山西世家),他卻不善於選拔培養人才,故而李廣治軍鬆散,部隊紀律不佳又少訓練,他的悲劇並非偶然。

衛青勝在斷絕匈奴經濟命脈

與李廣反差的是衛青的崛起。景帝死後武帝即位,不樂見山西世家主導朝政,於是刻意拉抬外戚衛青相抗衡。衛青謙恭低調,於私不養門客不結朋黨,於公積極培養人才,故而帳下智士猛將雲集。漢初國力虛弱,馬匹很少,不能和匈奴打騎兵戰,只能以步兵固守城池,到了武帝即位才有足夠戰馬。馬伕出身的衛青看清局勢:戰術上,在草原和沙漠,騎兵較步兵佔優勢,而馬匹必須有水草;戰略上,漢和匈決勝關鍵在經濟,而匈奴的經濟來源正是逐水草的牛羊。衛青出戰都帶著匈奴俘虜作嚮導以逐水草,才能縱橫沙漠草原,盡量擄掠匈奴的牛羊和人民,斷絕匈奴的經濟命脈,因而每戰皆捷。相反地,李廣不檢討自己缺失,固執地以步兵城池戰法用在騎兵原野戰,果然每戰必敗,落得羞愧自殺。所以司馬光說:「效李廣,鮮不覆亡」。

對比兩位將軍的治軍作戰謀略,實可作為我國增長實力,突破政治困局之鑑。與民生最相關的之賦稅現況,正如李廣之境遇,讓台灣經濟看不到成功利機,台灣應師法衛青,看清局勢才能獲勝。

台灣稅制不當利誘、私相授受、不依制度

很遺憾的,今日台灣的賦稅制度正像李廣私受封賞,亂了制度。查稅獎金的法源是1954年制定的《財務罰鍰處理暫行條例》,這是由於當時赤貧的政府根本拿不出錢給公務員合理的待遇,只好用獎金來代替正規俸祿,於是仿效炮製無數冤案的「戡亂時期檢肅匪諜條例」,發明了由查獲之逃漏稅金抽20%給稅務人員分紅的辦法,其副作用是利誘稅務人員為私利而濫權造冤案,不啻驅虎入市、縱兵為盜!現在已過了64年,時空背景早已迥異,查稅獎金卻還在「暫行」,只是變更名稱,其實換湯不換藥,繼續炮製冤案領獎金。

不依制度的薪俸會使公務員士氣低落,正如李廣私受封賞的後果,在台灣已鬧過一個大案。1957年監察院長于右任領銜彈劾行政院長俞鴻鈞,理由是俞兼任主委的「行政院美援運用委員會」的涉外人員,平均待遇要比其它單位高出5倍,讓許多公務員心理很不舒服。

其實,當時美援是政府主要的收入,各項建設全靠它,需要專業人才來規劃。但當時政府實在太窮,又沒有完善的制度訂定合理的薪資,雖然俞本身很清廉,為了攬才只得不依制度硬擠出高薪,卻被以此名義彈劾,心裏很不是滋味。蔣介石總統用盡全力想調和俞于兩院長,但于寸步不讓。俞即憤辭行政院長,於1960抑鬱而終。

法治國家必須依照制度,不允許利益衝突

俞雖辭職,還好美援在尹仲容(經濟部長兼美援會副主委)、李國鼎(美援會秘書長)等賢能專家的支配之下,興辦了交通、電力、水庫、醫療、教育等基礎建設,才讓台灣從赤貧中創造經濟奇蹟。俞案讓層峰體悟到公務員必須有合理完整的薪俸制度,於是在物資困窘的環境下,還是勉強設計了公務員一體適用的薪俸制度,好擠出適當待遇攬才。公務員除了本俸和各種加給之外,還有退休後的優惠利率存款和就職前的教育補助(例如軍警校和師院的公費制度)等等。到了1997年亞洲金融風暴之後,私營企業開始有責任制、無薪假等異象,此時公務員平均待遇已遠高過私營企業,青年多以擔任公務員為榮,其實已不用查稅獎金以「養廉」了。

何況制度外的查稅獎金除了讓其他公務員士氣低落之外,又形成直接利益衝突,這是法治國家絕不允許的。于右任當年彈劾俞鴻鈞就是在爭一個制度,而今我國民主法治又更加進步,豈能容稅務機關存此惡例?以美國為例,不僅沒有獎金,《第三代納稅者權利法案》(Public Law 105–206,1998年通過)第1204節還明文規定:稅務官員的考績不得由其稅收量來決定,主管也不得設定稅務官員的徵稅配額,這正是要避免利益衝突,讓稅務人員能安心無私奉公依法行政。

由於查稅獎金造成太多冤案引發強烈民怨, 2003年由朱星羽等163位立委提案5048號修正案,提出廢除《財務罰鍰處理暫行條例》第3條第2款「在事人員」的獎金,其理由:「……執行稅賦查核等相關工作,本為其份內職責,而若再領取獎金,似有不當之處。」。稍後在2004年,廖本煙等55位立委聯名的委員提案5380號修正案,在第3條第1款(非在事人員的檢舉獎金)增列「但執行稅賦查核人員之三等親以內之舉發人不得領取獎金」,以避免一案兩獎,其理由:「一、當初制定固有其時代背景及理由,但經過長時間之實施,已喪失當初立法意旨,許多公務機關已將其當為薪俸之一部分,而對於合理之薪資結構不思檢討改進,進而造成許多不合理現象。二、……許多查緝人員為獲得獎金,更常有擾民及違法之情事發生」,第一項理由和監察院長于右任彈劾俞鴻鈞如出一轍。此兩案很快就三讀通過。

直接提高薪水才是正途,財政院卻執著分紅獎金

令人遺憾地,財政部不依立法院決議,未循人事制度規畫合理薪資給稅務人員,在2008年試圖恢復查稅獎金,立法院財政委員會遂召開第22次全體委員會議(見立法院公報第97卷第44期),會中有許多意見值得重視。人事行政局林文燦處長表示:依現行稅法的規定,罰鍰金額是本稅的1至30倍,罰鍰獎金如果按照罰鍰的倍數計算,一定會讓民眾產生稅務、關務人員是為了取得更多獎金而查稅的誤會,因此,人事行政局建議罰鍰獎金的計算基礎不要超過本稅。

當時與會的立委都肯定稅務人員的辛勞,也認同要有合理薪資攬才,但是對於恢復查稅獎金,羅淑蕾立法委員列出反對理由有六:1.發放浮濫。2.濫行查緝擾民。3.租稅核定錯誤率偏高。4.監委調查復查案件54.3%更正註銷。5.職位越高領得越多。6.一份工作,兩份薪水,自肥。

財政部次長回應:我們的獎金和查緝案件沒有一對一的關係,並不是依其查獲的案件發放獎金,而是利用分配辦法由確定的罰鍰裡面提撥一定比率分給全體人員,和個別查緝人員無關,相關人員不會為了獎金而查稅。羅再問:罰鍰獎金如何發放,分配比率為何?財政部次長答:我們已著手研擬子法,只要立法院通過,我們即可根據過去的辦法稍作調整再報院核定。羅建議:「也許可以考慮直接提高薪水」,但財政部次長說:「我們有在努力,但因牽涉全體公務人員的待遇問題,茲事體大,必須從長計議」。

合理薪俸應和獎金脫鉤,否則引發民怨和官怨

綜合俞案、美國《第三代納稅者權利法案》、羅立委及財政部次長意見,稅務人員的合理薪俸應是和獎金脫鉤,而且必須和所有公務員在同一基礎上衡量,這就是國家整體的人事行政及薪俸制度。然而,過了8年,再一次政黨輪替,財政部卻一直滯留在「獎金養廉」這種錯誤又落伍的觀念中,不斷違逆制度和民意,完全沒有參考羅淑蕾建議「在努力」「直接提高薪水」。

立法院並不同意恢復查稅獎金,財政部又發明無法源依據的獎勵金,詭辯「獎勵金」非「獎金」。獎勵金是玩文字遊戲矇騙立法院,一再被立法院打臉。立法院審議中央政府總預算案時決議:「103年度後不得再編列稅務獎勵金相關預算」、「執行查緝逃漏稅為法定業務,查緝編列獎金無法律依據」,財政部又辯稱只發團體獎勵金取消個人獎勵金,這不僅不顧制度,已是公然藐視國會!

2017年立委陳瑩痛批:2015年度台北、北區、中區、南區及高雄國稅局,領稅務獎勵金人數總計達8,662人,人次達28,246人,年發上億元。從辦路跑、桌球錦標賽、作文比賽到發新聞稿業務都算稅務,都領稅務獎勵金。很不幸地,〈財政部稅務獎勵金作業要點〉明訂:核定稅務獎勵金權責在財政部長,並沒有機制和其他公務員在同一基礎上衡量,脫離了國家公務員一體適用的制度,稅務人員獨立於體制之外。這或許可以解釋:十餘年來財政部念茲在茲獎金和獎勵金,卻不循正規管道由人事行政局核定薪俸制度,即使造成基層稅務員士氣低落,也要衝撞法制和民意。這不止是利誘濫稅引發民怨,更是引發官怨和稅冤,重蹈覆轍,結果是把資金和人才都趕走了!

根據聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)的2017世界投資報告(World Investment Report 2017),台灣連年嚴重資金出超,在2016年對外直接投資(FDI)金額為美金18,843M(百萬元),只吸引外人直接投資(FDI)金額為美金8,333M(百萬元),介於菲律賓(美金7,912M)和馬來西亞(美金9,926M)之間,而新加坡FDI是美金61,597M(台灣的7.4倍),海峽對岸是133,700M(台灣的16倍),還在大舉招募台灣人才赴大陸工作。現代台灣經濟基礎正迅速流失,恰似漢代匈奴的牛羊和人民被衛青擄掠到漢地。

應依法收對稅,勿違法多收稅

或有人認為查緝獎金是稅務人員用較其他公務員更多心力才賺來的,應該以法明定抽成比例以保障獎賞,才能有效激勵士氣。筆者認為:「明定抽成比例」用在商業上理所當然,用在徵稅,就像李廣「把騎兵當步兵用」,是用錯領域了。賦稅行政不是小生意、只求賺錢就好,徵稅只是手段,發展國家整體經濟才是目的。稅要「依法收對」,而不是「違法收多」。依法收對稅,經濟才能振興,然後才有稅可收。譬如養雞,要等雞吃飽長大才有蛋。只用「明定抽成比例」,在台灣的訴願及行政訴訟都名存實亡的現況之下,只會鼓勵稅務人員濫開稅單,造成殺雞取卵惡果。

再者,績效優異的稅務人員固然該得更多獎賞,但是應該和其他公務員在同一基礎上衡量,這就是要依國家整體的制度,不可在小圈圈內私相授受,讓圈外人不悅。財政部長自李述德之後,歷任部長皆出身稅務機關,只有一位任期超短的劉憶如例外。近年來官股行庫首長也多由稅務機關轉任,令人聯想這是個小圈圈。去年官股行庫弊案連連,迄今卻無人負責,層峰不能再坐視了。

依制度訂專業加給或職務加給,即可提高稅務人員待遇

羅淑蕾建議「直接提高薪水」,這才是正途,財政部若在2008年就開始照財政部次長說「從長計議」,現在早就成制度,不致於造成這麼多冤案了。

其實,要直接提高稅務人員薪水,可依現行《全國軍公教員工待遇支給要點》第4條第2款加給部分,給予專業加給或職務加給。依此支給要點,須由人事行政局統籌,既可避免其他公務人員感覺不公,也無自肥之嫌。稅務人員的專業,可依稅務專業證照認定,即可激勵稅務人員提升專業素養,民眾能得到更好的服務,效果遠優於獎金抽成分紅,又不會利誘稅務人員濫稅。考慮現代科技進步神速,例如數位金融、電子商務、甚至臉書廣告等新型態經濟活動,該如何課稅,稅務人員必須有足夠專業素養才能「依法收對稅」。以專業加給取代分紅獎金,正是在鼓勵像衛青這樣善於利用騎兵的人才,免於像李廣「把騎兵當步兵用」。

國運籤上上或下下,可能不真。但稅款、獎金、FDI可是真實不虛,一分不假。濫稅的分分毫毫,都是繳稅者的血肉,不可不慎。「漢李廣父子陣亡」與事實稍有出入,不必深究,但李廣和俞鴻鈞之失,足為前車之鑑。政府任用公務員,必須依整體的人事行政及核薪制度,絕不能私相授受。今日台灣生存發展的關鍵在經濟,而不是稅收多寡,而稅務人員是經濟建設最依重的支柱,一定要由廉能之士擔此重任。謹建議蔡政府盡速改革,依法規制度給稅務人員合理的薪俸、適當的誘因、和充份的稅法訓練,讓稅務人員無私奉公依法行政,台灣數萬位稅務人員就會成為振興經濟的大軍,財政部長官才會是不敗的衛青!

(作者為科技業經理人)

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