Uber叫車服務平台自2013年進入台灣市場後，就不斷引發爭議風波，尤其在Uber陸續推出平價叫車服務UberX和共乘載客的「順風車」功能後，因為其收費方式與傳統計程車類似，被視為瓜分傳統計程車客運市場的直接競爭者，引起計程車從業相關人員非常大的反彈。今年6月，更有大規模計程車隊在立法院前集結抗議政府放任Uber載客，嚴重影響有牌計程車司機的生計。
交通部在這次的爭議中認為Uber在台灣並未登記為合法的運輸業者，卻與一般的自小客車車主合作載客營利，違反運輸業相關規定，因此從2014年9月開始祭出罰則，並函請投審會撤銷Uber在台灣的投資，以及發函財政部調查Uber在台是否涉及逃漏稅。經濟部投審會近日表示，因Uber進入台灣申請的經營業別與實際經營內容不同，將在今年8月上旬撤銷Uber的投資許可。
Uber爭議在台灣社會引起廣泛的討論，支持Uber在台營運的觀點如「普通人的自由主義」部落格主陳家煜指出，Uber 實際上是利用新科技與創新管理模式，讓資費及路線透明，取代掉傳統由政府擔任「中間人」的牌照制度，挑戰市場的既得利益者，提升公共運輸效率與方便消費者。台灣經濟研究院助理研究員林士清認為，Uber是共享經濟崛起的代表，共享經濟源於人民之間的互助互信，其消費模式往往會挑戰傳統「政府替專門領域架設高門檻的管制能力」；如果政府部門對於共享經濟的理解與專業度不足，容易被既得利益者影響，無法有效積極面對共享經濟的潮流。
反對Uber目前在台營運模式的觀點，如和沛科技創辦人兼執行長翟本喬認為Uber是個對台灣有害的公司，因為首先Uber的營運會對傳統計程車業產生衝擊，增加傳統計程車閒置的時間與減少計程車司機的工作機會；其次Uber對於GDP的貢獻有限，而且因為其創新的營運模式會導致政府稅收稽核困難，另外Uber也不如傳統計程車業對消費者權益有較完善的保護（例如乘客保險等）。「菜市場政治學」共同編輯陳方隅分析Uber與司機之間的勞僱關係，認為Uber並不是一個單純媒合乘客與司機的平台，Uber在其他國家（如美國）和司機簽訂約聘或臨時工契約，並可隨時調整車資，所以實際上Uber與司機「有僱佣關係存在，只是規避了所有的法律規範而已」。而Uber在收費標準、對消費者的保障上也不受現行法規的規範，對於計程車行業來說是不公平的競爭。
無論Uber是否適合繼續以目前的型式在台灣營運，不可否認的Uber是近年創新經濟的主要代表之一。在2009年草創至今短短7年間，雖然在各地歷經爭議事件不斷，依然成長為相當具規模的跨國企業。這間在台灣飽受民間爭議與政府裁罰的企業，到底如何以由一個小小的科技新創公司，在爭議聲中越走越大？這對台灣未來創新經濟的發展又有什麼樣的啟示？要回答這些問題，首先要對Uber的發家過程與爭議事件做一些基本的了解。
Uber簡史與爭議事件
Uber是由Garrett Camp與Travis Kalanick於2009年在美國舊金山成立的公司，於隔年夏天首先在舊金山正式推出服務，並在推出服務不久即獲得125萬美元天使投資者的創業資金挹注。2011年該公司開始將服務陸續拓展至紐約市、芝加哥以及華盛頓特區，並在年底將巴黎也納入服務範圍，於同年更獲得包括創投公司Benchmark、高盛、Menlo Ventures和Amazon創辦人貝佐斯（Jeff Bezos）等的投資，讓Uber總創投資金達到4,950萬美元。
2012年Uber在費城也正式推出服務，並開始積極布局全球市場，陸續進入如加拿大多倫多、英國倫敦、澳洲雪梨等城市。2013年6月在台北市開始試營運，並在一個月後正式營運，同年Uber也進入新加坡市場。進入大陸市場則較晚，2014年3月Uber在上海召開官方發布會，正式進入中國大陸市場，並確定中文名「優步」，並於同年6月進軍香港。根據Uber Estimator網站的最新統計，Uber的業務版圖至少涵蓋76個國家，473個城市。
Uber一路走來並非順風順水，例如在德國，Uber一直面臨當地傳統計程車業者的訴訟和與政府監管部門之間的法律攻防。Uber於2014年進入德國市場，在最高峰時期Uber的營運範圍包含柏林、慕尼黑、法蘭克福、漢堡與杜塞道夫等五大城市。但才進入德國市場不久，就被柏林計程車協會（Berlin Taxi Association）告上法庭，法院認定Uber提供的禮車（limousine）服務不符合當地監管法規，柏林監管單位同時也針對安全問題對Uber祭出相關罰則。
2014年8月，另外一家計程車行業聯盟Taxi Deutschland以Uber僱用部分司機不具備專業執照為由，將Uber告上法院，經過法律訴訟，在隔年3月，法蘭克福地方法院頒布全國性禁止令，禁止Uber媒合沒有專業執照的私家車主與乘客的UberPop服務，在德國全國範圍內Uber的服務被限縮為提供高級禮車的UberBlack和呼叫傳統計程車的UberTaxi。
由於招募具專業執照的駕駛加盟困難，Uber採取暫時退出部分城市的策略因應，在原有營運覆蓋的五大城市中，只保留柏林和慕尼黑，此一事件標誌著Uber在德國市場的一大挫敗。但是Uber並沒有停下嘗試的腳步，除了展開補助計畫幫助司機取得合法營業執照並推出媒合專業司機與乘客的UberX，同時也規劃啟動能讓乘客共乘的UberPool功能，以吸引更多消費用戶。
Uber在另一個歐洲大國法國的發展歷程也同樣坎坷，自Uber於2014年在巴黎推出UberPop服務起，法國的官方消費者保護機構，即認定該服務對與傳統計程車業之間存在不公平競爭，而且對其營運收入有納稅稽核的困難，因此考慮對該服務頒布禁令。與此同時，法國的計程車從業人員也針對Uber展開一連串抗議與抵制的行動。2014年10月，法院裁定UberPop為非法服務，並於2015年1月起正式禁止Uber公司繼續提供該服務。雖然Uber在之後嘗試推出UberPool以規避相關法規，但是仍然面臨主管機關嚴峻的法律挑戰，傳統計程車從業人員對於Uber的抗議與抵制行動也越演越烈。
即便在Uber的發源地美國，Uber也面臨程度不一的法律挑戰。例如在其首個根據地加州， Uber在2011年陸續收到來自舊金山市交通主管機關以及加州公共事業委員會（California Public Utilities Commission）的通知，認定其非法提供計程車服務，並因此發布禁止令。但為了因應網路乘車平台的蓬勃發展，於2013年雙方達成臨時協議並取消禁令，後經決議設立一個新型態的服務類型──交通網路公司（transportation network companies），並將Uber納入該營業類型以正式管理。
麻薩諸塞州（麻州）政府也曾於2012年對Uber發出禁令，理由是其以GPS定位為基礎的訂價系統不能作為合格的計價工具，但隨後在不到一個月的時間中，政府改變先前態度，並根據美國國家標準技術研究所（National Institute of Standards and Technology）的報告，認定Uber計價方式的合理性。麻州政府更於2016年7月正式將交通網路業合法化，並制定一系列安全標準以保障消費者權益。在美國其他城市，Uber也面臨不同程度的法律挑戰，以及部分相關傳統從業人員的抵制，但相比較其在歐洲市場的坎坷經歷，美國的法規環境和社會大眾對於Uber這樣的創新企業較為友善且靈活。
藉由以上所列舉的一些爭議事件，我們可以看出一個網路新創事業的典型發展過程：利用科技為媒介，在傳統產業覆蓋不足之處開發利基，以創新的營運模式打破舊有市場規則，贏得消費者，並在此基礎上與政府及相關產業團體協調，促成法規上的調整以取得其營運的合理性與正當性。簡而言之，這就是一個創造性破壞的過程，也是創新經濟的本質。
創新經濟的本質：創造性破壞
創造性破壞的概念最早於上世紀由奧地利的經濟學家熊彼得（Joseph Schumpeter）所提出，其核心的概念認為現代資本主義的運作其實就是一個創造與破壞交互作用的過程，例如汽車的發明，取代以往人們用馬車出行的方式，因此造成馬車相關行業的蕭條與終結，但是汽車作為交通工具的廣泛應用，催生出汽車相關零件與服務的新行業，並大幅提升交通工具的效率與人們出行的便利性。
其實綜觀歷來科技或商業上的創新，都有明顯創造性破壞的特徵，例如網際網路的出現對於傳統通訊業產生衝擊，數位音樂的普及顛覆傳統唱片業的營運模式，智慧手機的出現帶來很多商業模式的革新機會，Uber就是其中一個具代表性的例子。這些新的發明或革新都是以取代舊有產業做為發展的必經之路，也可以說沒有破壞（舊有行業的習慣與規則），就沒有新創產業發展的可能。
Uber在台灣的營運受到嚴格的法規檢驗，其中一個主要的爭議點在於Uber是否應該登記為「運輸業」或「資訊服務業」。政府認為Uber台灣分公司依照其營運內容應該登記為「運輸業」，然而Uber方面認為其主要經營內容為網路乘車媒合平台，所以公司登記為「資訊服務業」。如果Uber以「運輸業」作為經營業別登記的話，將受到一般傳統運輸業的相關法規限制，在政府的立場而言，這是保持公平競爭的必然手段，然而Uber並不認為傳統計程車行業法規能夠適用於其創新的商業模式，並直言「台灣並不需要多一間計程車行」。
其實商業模式革新與現行法規的衝突在台灣並不是第一次出現，之前例如網路第三方支付業務，海外的PayPal、支付寶分別在1998年和2004年問世，但是在台灣因受限於法規，相關業務開展緩慢，直到2013年金管會表示將先研究國外非銀行網路平台業者的儲值功能，再討論開放的可能性，常年積極推動台灣非金融機構第三方支付業務的PChome董事長詹宏志對此直接開砲「過去15年你們在那裡？」「有政府如此，何需敵人？」
新創事業在發展過程中有很多需要克服的障礙，資金、市場與法規環境，相較於美國對於新創事業的友善與靈活，我們不難比對出台灣在法規的制定上，缺乏擁抱新創事業「創造性破壞」的勇氣與決心。Uber在美國的成功一部份歸功於天使投資人的支持與美國市場腹地廣大，除此之外，也得益於美國法規的靈活性與各州法規管理的自主性，一些地方政府在面對商業模式革新的潮流時，能快速發展出新的管理模式，而地方法規管理的自主性能減低新創公司在全國範圍內被封殺的可能，增加其生存空間。
反觀台灣，本身在資金與市場規模上就存在先天的弱勢，在法規環境上也缺乏容許新創事業發展的靈活空間，政府鼓勵「在既有法規框架中的創新」，而不是「在創新中尋找新的管理模式」，近來試圖將Uber平台納入傳統計程車業管理框架的思維，即可見一斑。
當然，快速擁抱新創事業也具有一定的風險，相關傳統行業的就業機會、消費者的權益、與市場競爭的公平性等，都可能在新創事業的發展過程中受到一定程度的威脅與忽視，這也是對「創造性破壞」保持「防弊」思維的正當理由。然而，如果我們要經濟充滿創新的活力，那就少不了要積極面對新創事業所帶來的「創造性破壞」；反之，如果我們不能接受太多的「創造性破壞」，重「防弊」甚於「興利」，那麼就要坦然面對台灣經濟缺乏創新活力的結果。
平心而論，沒有哪一個選項必定優於另一個選項，但世事難兩全，我們必須做出最終的選擇，否則只能在搖擺中進退失據，錯失發展良機。政府如要貫徹發展創新經濟的決心，如「亞洲矽谷」時，就要明確認識到其「創造性破壞」的本質。
他山之石：新加坡
Uber大約也在同時間進入新加坡市場，新加坡跟台灣一樣屬於小而開放的經濟體，過去與台灣並列為亞洲四小龍之一，近年來發展較台灣迅速，雙方似乎有漸漸拉開距離的趨勢。這樣的一個鄰居，是怎麼面對Uber這種打破舊有商業規則的新創公司呢？
新加的計程車業者也對於Uber的競爭存在不滿與向政府抗議，交通部長許文遠曾對此表示「計程車司機是願意面對競爭的，但Uber司機不需要營業執照，是一項不公平的競爭」。但是這樣反對的聲音最終並沒有發展成為對Uber的全面抵制，新加坡總理李顯龍在2016年5月國際勞動節群眾大會的演講中指出，如Uber這些新的生意方式，雖然破壞了新加坡舊的商業模式和流程，以及侵蝕了現有公司的市場份額，但這是阻止不了的潮流，而且新的商業模式能嘉惠消費者，因此面對Uber這樣的新創事業，應該要檢討現行法規，創造一個更加公平的競爭環境，制定保護消費者權益的規定，並協助傳統業者轉型，一起享受商業創新的紅利。
新加坡政府於今年4月宣布，網路交通公司將於2017年6月前全面合法化，並確立相關法規將其營運納入監管，其中包括要求司機取得特定級別駕照以及登記私家車營業執照（Private Hire Car Driver’s Vocational License），並進行健康檢查，既有的計程車駕駛人在經過約2小時的相關訓練後，也能用原有的計程車營業執照（Taxi Driver’s Vocational License）轉換成私家車營業執照。據交通部高級政務部長黃志明介紹，這個新的法規的主要目標在於保障乘客的消費權益與乘車安全，同時兼顧點對點運輸業（point-to-point transport industry）的發展與創新，與此同時，政府也將極積輔導現有計程車從業人員適應行業新的變革。
新加坡的作法，是調整法規以適應商業模式的革新，同時盡量落實對消費者保障的法規，對行業的新型態進行有效的監管，以及加強對傳統從業人員的轉型輔導，並打造一個可以公平競爭的遊戲規則，除了Uber外，新加坡也有提供類似服務的Grab與之競爭，促進交通運輸業的持續創新與發展。這些政策方向，都是值得我們借鑒與思考的。
（作者為波士頓大學經濟學博士，目前任職於教育界）
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