世界盃足球賽在巴西正打得火熱，而在太平洋的另一頭，一場緬甸國家隊和日本大阪櫻花隊(Cerezo Osaka)的足球友誼賽也在午後炙熱的仰光舉行。此場比賽是日本與緬甸建交六十周年的系列活動之一，主要由一個從事發展與和平工作的日本非政府組織贊助。
自從緬甸於2011年宣布由軍人政府轉型為文人政府之後，不只國際上對緬甸的投資增加了 (Foreign Investment)，許多已開發國家(尤其是西歐、北歐、美國等傳統援助大國)對緬甸的援助資金(Foreign Aid)也陸續湧入[註1]，在2011年之後進駐緬甸的國際非政府組織(INGO)較2011年之前成長了約35%[註2]，此一趨勢反映出聯合國與歐美國家對緬甸解除經濟制裁之後，資金、商品和人力的流動更為順暢；然而，這些國際援助背後的政治性目的和其對緬甸的深層影響可能更值得探討。
對一個合法性仍受質疑且其治理能力有待商榷的緬甸政府來說，暴增的國際援助可能會do more harm than good，其鄰近的柬埔寨和尼泊爾就是因為過度依賴外援而導致政府失能的最佳借鏡；而突然湧入的外資和外國人也有可能會打亂緬甸社會原本的生活型態和物價比，仰光市區飆高的房價即是因近年來大量外國人進駐而導致。
2010之後緬甸的改變
即使2010的全國議會選舉(general election)被許多選舉觀察組織和評論家質疑其公正公平性（翁山蘇姬代表的全國民主聯盟甚至抵制大選以表達對不公平選制的抗議），而2008新憲法對多黨政治的諸多限制在在顯示了緬甸所謂的「民主化」和「文人政府」很有可能只是緬甸軍事強人用來包裹其資金短缺和緬甸內部衝突紛擾的美麗糖衣。經歷了超過半世紀的國際孤立，2011年以來由登勝總統所領導的新「文人政府」確實祭出了許多改革措施向世界宣示緬甸將走入世界體系的決心，這些措施包括釋放部分政治犯、放寬出版審查以及改革貨幣體制以吸引外資進駐。國際社會對緬甸官方釋出的「善意」也用行動表達支持，2012年歐巴馬成為第一位踏上緬甸的現任美國總統且恢復了中斷十二年的外交關係、國際對緬甸的制裁告一段落、亞洲開發銀行也在三十多年之後首次對緬甸進行借貸。緬甸看似走在發展開放的道路上。
緬甸成為國際援助的熱點
轉型後的緬甸，昔日的國際孤兒，如今被喻為繼東協五虎（ASEAN 5: 印尼、泰國、菲律賓、馬來西亞、越南）後最有潛力的亞洲新興國家(Asian Tiger) [註3]，卡到位的外資企業早已摩拳擦掌準備搶食這塊新興大餅，而能在履歷裡勾上一筆「緬甸經驗」更是許多從事發展(development)或人道援助(humanitarian aid)工作者的海外首選。就像我的同事在被告知必須留在緬甸而非前往預計的辛巴威從事性別平等工作時，她興奮地說「妳知道嗎？我從來沒有想過會在緬甸工作，尤其在這政府轉型的關鍵時刻，這就像抽到樂透一樣。如果你的職業生涯中能有機會在此刻的緬甸從事治理(governance)和女性權益(women’s right)相關的工作，那麼可以保證你未來的求職之路將順遂無阻。」在緬甸從事發展援助工作的挑戰性和其效益由此可見一斑，也難怪每天都有許多人登門拜訪INGO的大門。
然而，喊著發展援助的口號，許多外國人進駐緬甸的原因也許跟緬甸的進步或轉型完全沒關係。有失業者在歐洲找不到工作所以決定來緬甸試試、有高中畢業生決定來緬甸度過gap year 當當志工順便以緬甸為中心周遊東南亞、有投機客眼看阿富汗大勢已去因此轉戰緬甸，無論如何，彷彿緬甸已變成發展工作者眼中一個最性感的代名詞。
國際援助的政治目的
當然，任何的國際援助，尤其是來自官方的援助(Official Development Assistance,ODA)，背後都有其隱含的政治動機。舉例來說，二次大戰結束後日本成為緬甸最大的援助國，除了日本對戰爭期間所應負的賠償責任外，也為日本企業在緬甸鋪路並且刺激日本境內的經濟發展。透過日本ODA對緬甸在交通運輸、紡織工廠、能源開發等的投資援助，日緬關係得以維繫，而緬甸對日本的依賴也擴大了日本的出口額，使戰後的日本經濟不致崩潰[註4] 。
2011年轉型後的緬甸成為歐美等「已開發國家」發展援助的主要國家之一，而其援助的主要目的不外乎是推動緬甸民主改革、增強政府的治理能力、提倡公民社會以及打開緬甸的自由經濟市場。即使歐洲大陸目前還沒完全走出自2008年以來經濟衰退的陰霾，歐盟(EU)對緬甸的援助反而在2011年之後有增無減 (61 million USD 成長至195 million USD)，英國官方對緬甸的援助也是加倍成長。難道這些歐美國家真得是佛心來著單純想要讓緬甸人民有更好的生活嗎? 追根究柢，緬甸富饒的天然資源以及其所具備的戰略位置，可能才是真正吸引外國援助的關鍵因素。
一個擁抱自由市場經濟的緬甸對商人來說無疑是個投資天堂，而一個民主化且有效治理的緬甸不只會創造一個友善安全的投資環境，其西鄰南亞大國印度、北鄰中國、東接東南亞的地理位置顯示出其戰略上獨一無二的重要性，增加對緬甸的援助就代表提升對緬甸的影響力，提升對緬甸的影響力即加強了援助國在亞洲的戰略布局。一言以蔽之，能和開放中的緬甸親近親近總是不會錯的。
暴增的援助可能帶來的負面影響
然而，看似冠冕堂皇的國際發展援助對緬甸人民來說不全然是一件值得高興的事。舉例來說，一個對人民負責的政府應該用徵來的稅收來提升人民的福祉，當外來的援助變成稅收的替代品，那麼政府即不需要透過滿足人民的需求來確立自己的合法性。其東南亞鄰國柬埔寨就因為過度仰賴國際援助而導致政府失能、貪腐嚴重，而愛滋病在1993年大選之後的猖獗也可能與其間大量進駐的外籍人口有關。再者，如果這個國家還沒有辦法吸收並有效率地運用外援，那麼劇增的援助不只會成為負擔、它可能還會延遲民主化的進程。比方說，曾受英國間接殖民的尼泊爾，半世紀以來的衝突並沒有因為外援的增加而結束。
以援助國為導向 (donor-driven)的發展計畫，很容易忽視受援助國內部真正的需求。而在緬甸，這個內部充滿族群矛盾、經過常年戰亂及軍政府獨裁的國家，如此複雜的條件本身對援助發展計畫來說就是個艱鉅的挑戰。大型的INGO想要在緬甸正常運作必定需要向政府註冊並且與政府的相關單位簽定備忘錄 (Memorandum of Understanding)，每個月也依政府規定提供報告和經費支出。即使我從來沒有詳細研究過備忘錄的內容，據同事的說法，檯面上最好不要提到人權之類等字眼、所謂的capacity building 也多集中在現任政府部門的治理能力上。在緬甸，身為一個還不小的國際組織，仍須戰戰兢兢小心斟酌自己的一舉一動，畢竟在這裡政府要請你走路不是一件很困難的事。一個疏忽，長年累積的工作成效可能就要付諸東流……
……球賽終了，日本以1比0小贏緬甸，暴雨中人潮散去，這是典型的東南亞雨季常有的午後雷陣雨。走出體育館，看不出來有什麼失望神情的緬甸路人對著我喊「日本人日本人，你們贏了耶。」令我不禁想起另一位同事對我說過的一段話: 「你說諷刺不諷刺？二戰期間日本人打到我們的國土上，現在我們竟然還要拿他們的援助從事發展工作…。」是阿，就像那些許多被歐洲當成後花園的非洲國家一樣，一個從獨裁走向開放的緬甸可能在不久的未來也將淪陷。
（作者畢業於政治大學外交系、英國SUSSEX大學衝突、安全與發展所，目前於緬甸從事發展工作。）
【備註資料】
註1： The World Bank database.國際官方對緬甸的發展援助由2011年的374million USD成長到2012年的504million USD.
註2：Myanmar Information Management Unit database. 2014年有記錄的INGO和UN機構多達89個，相較於2011年的65成長了約35%.
註3：Asian Development Bank (2012) Myanmar in Transition: opportunities and challenges.
註4：Apiwong, T. and Bamba, Y.(2009) ‘The Role of the Japanese in Myanmar: Economic Relations between Japan and Myanmar in historical perspective’, 滋賀大学教育学部紀要, No. 59, pp.9-23.
分享圖文請註明出處，未經本站同意不得轉載
瀏覽次數：5321
