2014年7月31日深夜發生震驚全國的高雄氣爆，造成32人死亡、300多人受傷，200多萬市民驚覺高雄在石化圍城下潛藏的環境成本以及對生命財產造成的風險。高雄長久以來不合理的石化工業發展不僅影響周邊社區的健康，更影響了大半座城市的安全。
10年過去，破碎路面已經重建，回復往日的車水馬龍，不過高雄市區的地底下仍有14家業者的71條工業管線，總長度895.3公里（收費長度932公里），經過的地點不乏人口稠密區域，包括學校、醫院、捷運輕軌站、圖書館、人來人往的菜市場、甚至是高鐵經過的地方。究竟現在工業管線的管理如何？民眾是否能夠放下心中的擔憂呢？
10 年過去，地下工業管線的管理現況如何？
2014年氣爆發生後，高雄市政府透過《高雄市既有工業管線管理自治條例》（以下簡稱高雄管線自治條例）及《高雄市既有工業管線管理維護辦法》進行管理；經濟部曾公告函釋，依《工廠管理輔導法》，工廠於廠區外鋪設的「輸送石化原物料或產品之地下工業管線」，被視為工廠設備的延伸，要求工廠視同廠區內設備，進行安全維護與管理。另外也發布「地下工業管線安全管理參考指引」，後續則以《災害防救法》下的應變防救為主。
高雄市政府建置「管線安全辦公室」（Office of Pipeline Safety，OPS），以「既有工業管線監理檢查及防災應變計畫」進行行政管理，包括維運管線查詢系統、管理管線所有人提出的維運計畫、各行政區的防災演練，並有相關防災資訊供民間查詢等。在經濟部則有「工業管線暨智慧產業園區防災雲端應變資訊服務計畫」。
依高雄管線自治條例，廠商必須符合一定的條件，才可以繼續使用既有管線。同時也依《高雄市既有工業管線監理檢查費收費辦法》以既有工業管線長度每公里新台幣4萬～6萬元的價格，向工業管線所有人徵收「管線監理費」，每年總計約5,400多萬元，專款專用管理工業管線。
民間對工業管線管理有哪些期待？
今年是氣爆10週年，地球公民與台灣氣候行動網絡、國科會整合型研究計畫「探尋石化高雄的永續與公正轉型路徑—從知識到行動的整合型研究」及高雄在地的獨立書店共同辦理「看見－高雄石化氣爆10周年展」、論壇、小旅行等活動，讓更多市民能夠更了解這場事故的始末，並凝聚大眾對高雄產業轉型的想像。
和10年前比起來，高雄市已有相對進步的管理措施，但仍有大量的工業管線埋設在人口稠密區，對社區的風險依舊。經過一系列活動及研究，我們彙整出幾項對現行工業管線管理政策的觀察及對市府的施政建言。
1.自治條例應訂出「管線落日機制」，公開遷改資訊給民眾
高雄工業管線何時落日，是民眾關切的議題。但高雄管線自治條例迄今仍無相關立法規劃，相對措施是將部分工業管線移至高雄港洲際二期土地上，以減少管線長度及經過的社區。但遷移的風險評估、實際路線、運輸物質等，迄今未有公開、明確資訊，是否落實與社區的溝通也尚有疑問。我們主張市府應盡快公開資訊，於既有圖資網站供民眾查閱。
除了管線遷改，我們認為高雄管線自治條例也應明訂工業管線的定期檢討機制，針對穿越人口稠密區的高風險管線、或評估無使用必要者，進行優先汰除，以逐漸落實民眾對於管線落日的期待。
2.開放更多圖層資訊，強化風險管理及緊急應變救助
由於民間社會要求資訊公開，市府建置了「既有工業管線查詢系統」，民眾可以查詢工業管線所屬公司、經過路段及運輸物質等資訊，不過我們認為目前系統仍有可加強之處。
首先，民眾雖可查詢管線運輸物質，但卻沒有辦法直接了解風險及危害資訊。建議市府於查詢系統頁面一併提供物質安全表，以加強揭露風險資訊。
其次，雖可利用「地標定位功能」查詢特定場域位置，如學校、捷運站等，但圖層仍待更新，例如現在高雄市民時常使用的輕軌站，目前還不能作為檢索關鍵字。
最後，目前提供民眾使用的圖層資訊仍然很少。事實上市府有開發其他功能圖層，包括洩漏案例、敏感受體、危險物品場所等，但僅供公務版使用。建議在不影響個人隱私、營業秘密下，提供更多圖層供公眾利用，讓圖層結合民眾生活經驗與風險管理，以利社區民眾、媒體、醫療等利害相關單位緊急應變救助。
3.整合應變資訊、加強宣導演練，提升市民防災知識與行動力
依高雄市經發局統計，自2018年至今，6年來完成18場教育宣導、17場演練，參加人次達6,000多人，管線經過的每一個行政區，至少都已辦理過一次宣導或演練。
不過在高雄大約有160個里受到工業管線風險影響，以目前演練的頻率及區域範圍來看，恐難涵蓋所有鄰近工業管線的里、學校或醫院。因此提供多元的宣導資源給民眾，更是重要。
2024年7月，地球公民舉辦地表下的風險「管」理－高雄石化氣爆10周年論壇，高雄市經發局王宏榮副局長在簡報中提及「就地掩蔽」或「疏散撤離」兩種方式，強調在情況未明時，希望民眾盡可能先留在屋內，以避免在戶外受到有毒氣體危害。
雖然有關引導市民防災的「災害辨識」、「就地掩蔽」或「疏散撤離」等內容，都可以在管線安全辦公室（OPS）Youtube專頁的防災應變宣導影片觀看，但高雄市政府每年發布的「市民防災手冊」，卻沒放入這些重要資訊，工業管線章節的篇幅以救助申請與復原為主，僅毒化災害篇有部分提及。建議宣導資訊應進行整合，並透過多元管道，讓更多民眾接觸相關應變資訊。
另外，市府依《工業管線災害潛勢資料公開辦法》建立之工業管線災害潛勢資料庫，民眾可於高雄市政府防災資訊網的高雄市防災圖資查詢到工業管線分布圖、危害風險圖等災害潛勢圖資，但這些圖資大多是以行政區作為範圍，對於一般市民的生活範圍來說較難利用。每個里都會有的「里民防災卡」上，也僅有地震、風水災及海嘯的避難資訊，卻沒有把工業管線災害納入。建議市府於工業管線經過的里，在其「里民防災卡」增列工業管線之應變資訊，並積極與各里辦公室宣導，以彌補各行政區工業管線防災演練量能。
4.工業管線路面標示長期欠缺管理維護與更新
據了解，高雄市政府目前是透過高雄市管挖中心及工業管線系統等管理機制，以減少管線誤挖的情形。不過，我們認為增設路面標示能透過更直覺的方式提供更多人警示，強化大眾對於工業管線事故之警覺，增加安全意識。
依經濟部產業發展署公布的「地下工業管線安全管理參考指引」，「管線所有人應針對所有地下工業管線設置進行標示」，對管線標示之格式與內容有明確要求，包括顏色、警告資訊、輸送之危險物質名稱、字體大小、管線所有人名稱及24小時聯絡電話等。
據我們觀察，高雄市區確實有部分地段設有實體工業管線標示，但卻不符合指引要求，甚至有標示的運送物質與「工業管線查詢系統」資訊不符等情形。例如大社工業區的防爆牆上設有管線標示，顯示有管線運輸液氨及丙烯腈，但在「工業管線查詢系統」中，卻找不到輸送這兩種物質的管線。可見這些管線路面標示長期欠缺管理維護與更新。
我們認為市府應要求管線所有人盤點管線標示，並要求依「地下工業管線安全管理參考指引」設置、更新相關資訊。可參考美國聯邦法規彙編§ 192.707或日本「有關危險物質(品)管制之技術基準細目辦法」第56條對於管線標示之規範。
對於這些管線，我國至今僅有指引，管制顯有不足，或多或少影響管線所有人進行維護管理的態度。高雄管線自治條例並沒有強制管線所有人設置工業管線標示，建議市府將相關規範入法，或以行政管制的方式，要求廠商於管線周遭屬挖掘熱點處、敏感受體如學校、醫院、交通場站等地點設置路面標示。
難道下一代子孫，10年後還在談「工業管線落日」？
高雄工業管線能否落日，要看政府對石化產業轉型、規模的佈局，工業管線跟石化產業在高雄設置的區位息息相關，10年來我們不斷訴求政府應及早落實大社工業區降乙編承諾，讓石化原料不再需長途運送，以逐步解除工業管線穿越市區的問題，降低市民生命財產的風險。
此外，近日常見特定政治人物要求政府盡速進行四輕更新案。在四輕更新的計畫中，中油生產石化初級原料的產能還要繼續擴增，如此規劃不僅看不見政府有決心落實過去政府提出石化產業高值化的發展策略，更忽略了中國的石化產能過剩現況、全球減塑趨勢，終將成為高雄市達成2050淨零的一大阻礙，也埋下了工業管線終難落日的隱憂。
近年來，高雄透過發展科技、觀光產業，企圖轉型，面對淨零挑戰。高雄能否利用這個契機，減少高污染、高耗能、高耗水、高排碳的石化業量能，現在正是奮力邁向轉型的關鍵時刻。我們認為高雄不應該再耗費大量、不合理的資源、社會成本，走石化初級原料大量生產的回頭路，是時候讓高雄卸下重工業的重擔，與高污染、碳排產業訣別，擺脫工業管線纏繞的宿命。
（作者為地球公民基金會議題部專員。）
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