京華城案的第一槍，可以從苗博雅議員在議會上質詢柯文哲市長算起。當黃前局長與劉前執秘在議會回覆「是依照《都市計畫法》第24條辦理」時，他們的意思是京華城透過「變更細部計畫」的方式，完成了土地使用分區管制規定的修訂。而這個過程最重要的起點，是交由都市計畫委員會審議。
從現在已經揭露的事件發展過程，我們可以知道，京華城與台北市政府進行678％容積率維持訴訟的同時，京華城開了另一條戰線，那就是要求進入都委會研議，企圖透過「變更細部計畫」的方式換取容積獎勵。京華城與市府的訴訟最終敗訴，因此戰線壓力全部轉往都發局以及都委會。市長與都發局的多次來往的公文至關重要。當都發局的公文已經講得足夠明白，甚至可以說是在跟市長求救，而京華城不斷拜訪副市長、局長，又挾著議員不斷地來要容積，真的要送它進都委會嗎？
最終的結果我們都知道了，柯文哲決行了這件事情。簡單來說，市長同意都委會研議的公文，它開啟了審議的大門，又或者說更像是一張單程的火車票，終點站就是直達計畫核定。所以台北市在監察院糾正案之後，說會配合「研訂依都市計畫法第24條申請案件相關審議原則」就是這個意思，希望透過事前審查的相關機制，來避免往後任意案件都可以進入都委會審議。這是保護都委會也是保護都發局自己的方式。
所以當時的情況，並不如曾光宗老師說的這麼簡單，單靠主管機關就可以擋下有爭議的案子。其實在第一次「便當會」柯文哲市長同意提都委會研議的那一刻，審議列車就已經發動了。京華城敗訴後，都委會審議通過前，有關京華城的第二次「便當會」召開，更是按下了審議通過的加速鍵。因此這張入場券當然是政務官發的，而上了這部列車之後，就沒有人可以下車了。
都市發展局事務官的角色
邵琇珮在京華城案審議期間擔任都市發展局的總工程司。這個職位可以說是事務官的高層，可以理解為都發局總經理的角色。而她現任職位是都市計畫委員會的執行秘書，在都委會的組織架構下，主任委員跟副主任委員都由政務官兼任，所以執行秘書也是事務官層級的最高職位。
邵琇珮任職總工程司以及執行秘書的時間並不重疊。媒體在這幾天指涉她為關鍵共犯，對她本人來說非常不公平。在沒有足夠背景下，外界並沒有辦法了解都發局與都委會之間的關係。兩者專業相近但是關係微妙。都發局作為研擬計畫以及政策的局處，最後仍然要透過稍微中立的審議單位，也就是都市計畫委員會，作為最後把關的角色。然而，連市長、副市長、局長都無法拒絕財團的要求，而將任務指向「交由市都委會研議（審議）」的時候，作為事務官的總工程司能有多少拒絕的權利？而當時的都委會又盡到多少把關的職責？
老實說，當京華城案塞進都委會審議後，問題就再也不是「給不給獎勵」的問題，而是應該「給多少？」「為了拿獎勵要做什麼？」的問題。
感慨的是，邵琇珮由總工程司轉任執行秘書後，任內都委會於113年2月27日終於通過《臺北市都市計畫案件審議事項處理原則》，第3項處理原則明訂「土地權利關係人依《都市計畫法》第24條自行擬定或變更細部計畫涉及新增容積獎勵項目之案件，容積獎勵應依法規、通案都市計畫規定辦理，故不予受理」。在此之前，都發局事務官沒有準則可以明確拒絕土地權利人以《都市計畫法》第24條提案。事務官以自身的經驗，轉為更明確化的機制運作，減少了模糊地帶與爭議。這項變革不僅保障了公共利益，也使得都市計畫案件審議更加有據可循。
檢方提告的說法似乎是認為，彭副市長跟邵琇珮分別身為都委會會議主席及專家學者會議主席，因此要負最大的責任。我們必須要問的是，都市計畫委員會或泛稱土地相關的審議委員會，實際上如何運作？也就是連結到台灣的委員會審議制度，究竟出了什麼問題？
不堪的都市計畫委員會制度
早年社會學家陳東升寫過《金權城市》一書，以政治經濟學的角度說明開發商、地方派系或是財團如何透過都市計畫審議制度獲得龐大的土地利益。以前的都市計畫委員派任，可以有「民意機關」、「熱心公益人士」成為委員會成員，這些人擁有的政商關係早就給人很多遐想。後來的時代裡，委員的派任已經有改善，組成盡量都由專家學者擔任。然而，委員會的共識決還是給了地方首長很大的裁量空間。
平常沒有爭議的案子，可能不會發生問題，但現行的審議制度，只要沒有委員跳上桌子大聲斥責不行通過（真的這樣的話下次委員名單就沒有你了），大部分的案子都可以在適度的修正後通過。這反映的是我國都市計畫委員會審議制度的缺漏，而不應該是協助計畫研擬的事務官要承擔的責任。
對於都市計畫委員會審議制度的研究指出，論及都市計畫委員會的課責問題時，現行制度強調「行政課責」，賦予各級都市計畫主管機關首長相當大的權力，可能影響到都委會審議的客觀中立性，也間接導致都委會的公信力屢遭質疑。規劃專業人士在委員會中承擔審議或諮詢角色，地方首長的裁量與主導強勢與否，長期在各級都市計畫委員會及地方形成不同影響程度的灰色地帶。
檢調當今戲劇性地認為事務官涉嫌圖利。但副市長身為都市計畫委員會主席，台北市一年約召開10場都市計畫委員會，並且在每場都委會召開前，皆有會前會，向主席說明議題與攻防演練。副市長任期4年，聲稱「沒有都市計畫專業」，是極度不負責任的發言。另外，在關鍵公文中沒有簽名，是否就代表對於都市計畫有足夠認知，認定此案可能產生違法疑慮？
理想上，更健全的委員會制度，可能是在列出合格的專家學者名單後，以抽籤的方式派任。另外在必要時納入投票決甚至舉行聽證程序，用以減少行政首長對於審議結果的實質影響。
法院對於都市計畫的審查
在法理上，都市計畫的法律性質，「個案變更」為行政處分，「通盤檢討」則根據具體與否，認定為行政處分或是法規命令。在釋字第742、774號解釋後，2020年終於通過《行政訴訟法》的都市計畫審查程序專章，無論法規命令或是行政處分，都可以提起訴訟以資救濟。對於計畫的內容合理與否，也終於邁向了實質審查。
都市計畫、都市更新或是區段徵收等案件，到底是程序審查還是實質審查，法院在歷史發展過程中也慢慢在進步。苗栗大埔案勝訴的關鍵是在程序中就有問題（最高行政法院101年度判字第953號）；釋字709號通過後，蔡易廷、李永然、詹順貴律師也曾經以台塑總部大樓改建申請案挑戰都市更新的必要性（最高行政法院108年度判字第220號），雖然上訴最後遭到駁回，法官仍然不厭其煩地在判決書裡面分析了都市更新許可的要件跟本質。
過往法院對於規劃專業判斷，經常採「低審查密度」或說「判斷餘地理論」，較少進行計畫內容的實質審查。《行政訴訟法》都市計畫專章通過後，實質審查有更精準的原則，至少包含「上位法規範指導原則」、「計畫必要性」與「利益衡量原則」。而「計畫的形成自由」是法院在實質審查中來回判准的重要考量。何時違反上述三種原則，何時屬於計畫的形成自由，應該要透過法院審查程序來確定。
以最高行政法院的判決（111年度上字第493號）為例，本案的爭點只有關鍵一項，就是「最少建築開發規模不得低於14,000平方公尺」是否違法。換句話說，就連開發規模限制都得進入法院進行審理，那麼關於容積此種影響重大利益的項目，應該也要透過法院確認違法疑義。
京華城案的癥結點：《都市計畫法》24條的空白授權
整體來說，目前外界、檢方、監察院等單位最有疑義的是額外給予20％的容積。首先，《都市計畫法臺灣省施行細則》第34-3條第1項第2款規定的「建築基地1.2倍之法定容積上限」，在直轄市並不受限（《都市計畫法》85條）。京華城案以計畫性質來看，是個案變更的細部計畫案，並由《都市計畫法》24條發起細部計畫修訂。單就「創設容積獎勵」這件事情本身，法律並無明訂可否，屬於空白授權，因此容積的創設是否有法律保留原則之適用，仍待法院的審理與判決。
很遺憾監察院所發布的糾正報告中，錯誤引用《臺北市土地使用分區管制自治條例》第25條以及內政部訂定《都市計畫細部計畫審議原則》第8點。原因很簡單，京華城案並沒有調整法定基準容積，而是在基準容積不變的情況下，創設了俗稱的「容積獎勵」。
法院審理京華城案因容積換算所生的巨大利潤進而構成貪污、圖利等罪嫌之前，應該審理的是京華城細部計畫案本身是否違反「上位法規範指導原則」、「計畫必要性」與「利益衡量原則」，又或是都委會在計畫審議程序中有無違法做成決議，最後造成計畫違法的結果。監察權跟司法權已經是在憲法層次的平等關係，當檢方的罪證指控細部計畫案違法在先，引用的是監察院的糾正報告，已經有逾越司法權、未審先判的疑慮。
簡單來說，對於都市計畫案的審理，法院都要通過上述都市計畫審查程序進行實質審查，但是監察院要發布糾正或糾舉案相對簡單，只要數個委員發起調查，然後諮詢相關專家學者就可以發布監察報告。但是最終都市計畫案件的違法與否，應該還是要回到法院進行審查與認定。因此，這個問題的本質是：通過糾正案是否代表直接違法？或說違法事實是否可以由監察院糾正案確認？
監察院要避免直接宣告違法或直接給予行政指令，本身就是一件很困難的事情。也就是說，監察院要在避免逾越行政權跟司法權之間獨立行使監察權，並且指出行政機關的違失。糾正案當中探討的「公益性」與「對價性」是對於容積項目關係的誤解。容積移轉當然有對價性，性質上是透過捐贈公共設施保留地或估價程序換得容積樓地板面積；而容積獎勵本就是具備部分公益性與不對價的獎勵，因此才叫作獎勵。
個人推測，當初都發局參採《都市更新建築容積獎勵辦法》創設容積獎勵項目，並在這個基礎上加嚴了部分規定，起初的考量點應該是認為都市更新案件在台北市到處都有，也依據這些項目取得容積並行之有年，如果京華城硬要得到容積，那麼這些項目可能有參考性。就是因為沒有前例依循，所以在政務官的壓力之下，事務官必須想出稍微合理的項目，也就造成了今天這樣的結果。
我們雖然不樂見威京集團作為一個財大氣粗的龐大勢力集團得到容積獎勵，但是更深層的提醒是，京華城的案例告訴了我們，它在每個時代都要突破體制。無論是當年唐榮鐵工廠開啟工業區變更的先例，又或者是給特定商業區單獨創設容積獎勵項目。而法院要針對京華城細部計畫案審查「利益衡量原則」的話，可能要分析的是：增加的容積，是否損害了全體市民的利益，而讓台北市整體的公共設施服務水準下降？此案如果在法院審理細部計畫最後的判決是違法的話，法官挑戰的有可能是台灣過去20多年來用容積獎勵架空的都市計畫體制。
結語
都市計畫本質上是一門佯裝技術理性的政治藝術。完整的保護公共利益或是完全的依照政治判斷並不可能發生，容積更是同時具備公益與私益的一種抽象概念，而事務官永遠需要在這兩者的恐怖平衡之間頂住壓力、協商妥協。今天我們看到了，一個蓋章、簽字、授意的市長喊著不知情的時候獲得無保請回，然後現在檢方企圖控告的竟然是資深事務官，這是一場鬧劇，也是一場都市計畫的悲劇。
（作者為國立臺灣大學建築與城鄉研究所碩士生。）
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