台灣的公投可說是野火燒不盡,春風吹又生。博奕公投、服貿公投、核四公投...接下來可能還有多元成家公投、教科書版本公投...直到統獨公投。這種熱潮的崛起,反映的是台灣代議民主的墮落。這是公民對代議政治感到深沉的不信任,深沈到不知何時會碰到地面之後很自然的一種憤怒與反抗。只是,公投的聲浪越是熱鬧,代議民主的價值越顯得孤寂。代議制在台灣,只要遇到重大議題,它依靠協商的優點就會因為不信任感,被視為沒有協商只有分贓、沒有知識與原則的思辯只有金權利益分享的缺點;至於公投,當前最接近直接民主精神的手段,以矯正代議民主與找回人民主權之名出現,它的理想性其實被過份放大,反而讓人看不見它的危險性,並連帶地讓怠惰的代議士藉機搭著公投的順風車,避開眾人的目光。

公投是弊大於利的手段

關於公投的缺點,義大利政治學者薩托利(Giovanni Sartori)在其耗費將近十年的經典之作《民主新論》(The Theory of Democracy Revisited),提出幾個相當有力的論點。首先,議題設定的困難。這是一個不陌生的難題。公投的議題常要面臨正反命題的陳述方式、細節說明是否充分且客觀、以及是否有附帶條件、綁約的需要等爭議。議題設定的困難不在於正反雙方無法提供論證,事實上只要無篇幅限制,很多知識見解都能躍然紙上,但困難的是如何將複雜重大的議題簡化成大家都可以一目了然、心服口服的陳述?要馬兒肥又要馬兒不吃草,不僅實務上做不到,也不該這麼草率的做,更別荒謬的說,為了公平起見,不然先公投哪一個議題要公投好了。

第二,公投是一種贏者全拿的零和制度。針對該議題,選民必須承擔最高的風險,不是輸就是贏,就像一場全民賭博,押好正反,投好離手,接著不是等著振臂歡呼,就是掩面啜泣。因為公投之下沒有妥協、折衝、事後修正、利益補償的空間。不是透過協商,通過雙方都願意讓步的折衷方案。簡言之,公投令人憂心的地方在於它一次到位的強勁約束力,具有讓投票結果不具有政策緩衝空間、意見交換、成本效益補償的零和特性。所以,除非保證每次公投結果都是對的,否則每一次倡議公投都是一場代價甚高、難以翻盤的博奕。

第三,公投直接決定政策,代議選舉不用。在民主國家,公投具有相當大的誘惑力,因為它的好處是讓人民感受到對政治的影響力,能在短期間有效阻擋代議士的決定,嚇阻代議士,滿足選舉結束後政治效能感的匱乏。然而,公投與總統、立委等選舉最大的差異在於,雖然兩方都使用相對多數決,但是代議選舉不會直接透過多數決決定政策,公投卻是直接決定。換言之,代議民主中,人民不是透過選舉決定政策,而是選出代替人民決策的人。好處是即使選民對候選人政策不甚瞭解,也不會因為後悔選錯人而馬上受害。另一個好處是,避開高度要求人民具備該議題的知識(詳見第四點)的難題,使政策回到代理人協商辯論的層次,而非由人民馬上決定。

第四,資訊不等於知識。承接第三點,如果要人民直接決定政策,將政治責人完全將給人民,有個實務的問題必須克服,就是人民是否具備足夠的決策知識。現代科技發達,人民很容易就能得到各種資訊,形成各種公共意見,但薩托利強調,得到資訊不代表擁有知識,意見也不等於知識。知識包含充分瞭解問題所在、相扣的問題之間的關係,瞭解資源分配的方法,並具備良好的工具理性,明瞭該手段與目的之間的關係,以及能評估產生的後果。相反的,資訊只是各種片段的知識,它不能使一般人對問題與後果有透徹的掌握。雖然舉辦公投的過程,能提供民眾許多參與和學習經驗,但不能忽略,除了已有堅定立場,願意積極參與的人之外,其他人的參與程度只是中等。過度理想化公民參與和學習的人必須考慮到,對某議題的知識程度與個人對議題的熱情強度以及投入時間多寡有關。必須讓多數人都能做到,不然很可能會產生不能勝任判斷(cognitive incompetence)的情形。總結來說,直接決策的公民投票,它對選民的知識程度有相當高的要求。雖然公投的過程是一個機會教育,但參與式民主不是只有這種形式,這是深化公民教育該做的事,任重道遠,不能因此高估公投的作用。 

第五,民主應遵守有限多數決原則。有限多數決的核心價值在於,透過改選與保護少數人權益的制度,讓原本多數裡可能改變的少數意見,或原先的少數意見有機會成為新的多數意見,形成一種讓民主生生不息的循環。但是在公投中,它不僅迫使少數必須馬上接受公投結果(根據二、三點,想想看要如何面對核四馬上運轉或停運,服貿馬上通過或重談的狀況),也無法如選舉或罷免一般,讓原多數意見有機會被逆轉。

議題越複雜、越有爭議,就越不該用公投決定。公投是一種過度依賴民意,用最生硬的方法解決複雜問題的機制。事實上,如果社會共識真的很高,也就不需要公投了。但是,不用公投,還有什麼辦法呢?能相信台灣的代議民主嗎?即使公投不具政策協商的優點,難道現今的代議政治的協商結果就很好嗎?代議士的知識程度就比較高?人民真的只能在投票時當主人,投完票又變回奴隸嗎?我想這些問題的答案都要在「我們想要什麼樣的代議政治」中尋找,而非在公投中尋找。

公投是假藥,割尾才是良方

就算公投不可行,它至少能矯正代議民主吧?不,我認為剛好相反。公投反而是劣質代議士、機會主義者的最佳藏匿所。公投造成人民對於代議士的可問責性蕩然無存,它只有捨棄代議程序,何來矯正呢?要矯正就該針對代議制本身的缺失檢討,不是嗎?然而公投卻反其道而行,讓原本該由代議士承擔的政治責任轉嫁到人民身上(對於人民的概念,在此我不打算從具有共同意志的單一整體的角度看待,而是複數的組成,愚昧的、睿智的、自私的、大方的、卑劣的、仁慈的,什麼人都有)。轉嫁的好處,就是讓人民自打嘴巴,使多數人民代表的意見上升到無法被少數人民意見修正,也無法追究個人責任、罷免任何人的位階。贏了,總統、立委可以光明正大高喊人民作主,輸了,也是因為人民作主,不用承擔責任政治的壓力。可見,解決代議政治墮落的關鍵不在於公投,而是代議制本身以及代議士本人—改革的重點不在於是否該降低公投門檻,而是該不該改革代議制度,降低罷免立委的門檻!這是一個比降低公投門檻還難的目標,因為會得罪所有人。不過,這倒突顯出公投的「優點」了,畢竟公投只管政策,不管代議士。

因此,與其激烈的爭論降低公投門檻的問題,不如延續學運佔領立院、突顯代議政治的弊病的精神,將公投始終過不了,議題、政策走向老是被同一批多數把持的改革重心,轉移到罷免立委甚至是總統的門檻上。在此提出兩個反思作為拋磚引玉。第一,根據選罷法八十一條,「同一罷免案之提議人不得為連署人。提議人及連署人之人數應分別計算。」這是一個令人不解的規定,因為提議人和連署人都是被罷免人原選舉區選舉人(見選罷法七十六條與八十一條),不是來自其他選區的人充數,那麼究竟是根據什麼民主原則,得以限制提議人不得併入連署人?第二,選罷法九十條規定,「罷免案投票人數不足原選舉區選舉人總數二分之一以上或同意罷免票數未超過有效票數二分之一以上者,均為否決。」該規定的最大挑戰在於第一關,選區選舉總人數二分之一以上這項限制。然而,只要算過中選會公佈的各立委得票率(以第八屆區域立委選舉為例),不難發現,並非每個立委的得票率都50%以上,有的還不到40%。若該立委的民意支持度並未高達二分之一以上,卻以選區選舉總人數的一半作為罷免門檻,等於變相要求、暗示罷免該立委的民意需要二分之一以上,這種制度公平嗎?為什麼選舉時候是相對多數,罷免卻要絕對多數?同樣是反映民意,不該有兩套標準。持平來看,罷免門檻應根據該立委當初的當選票數為基準來定,才能真實反映該立委前後的民意差距。

罷免的議題,勢必面臨一個掌權者常用的危害論式的修辭(the Jeopardy Thesis):原則上贊成罷免是民意的展現,鼓勵民眾表達意見,但拒絕改變任何罷免程序,因為台灣的民主制度比起過去有相當的進步了,現在必須維持政治體制的穩定,以免引起社會動盪不安。但是,從制度層面來看,只要瞭解選罷法七十五、七十七、八十、八十六、九十二條的規定,就能明白罷免對於體制、社會的衝擊與干擾非常有限,也有辯論改革的空間,絕非部份政治人物警告的狀況。更何況,台灣的罷免案沒有成功過。從實際生活面來看,一般百姓最關心的仍是家庭、工作與休閒。不為從政,單純關心政治,是值得敬佩的公民精神,但也是無償的活動,所以不會是多數人,特別是受薪階級的生活重心。我想,社會不安的根源,不在多數只想好好生活的人身上(的確,公民冷漠,助長不安也是一個問題)。

懇請天公重抖擻,不拘一格降人才

罷免是代議制度的一環,若不能有效制衡,就會衍生出尾大不掉、恣意推動政策的情況。更鴕鳥心態的是,不管是執政者遇到強硬杯葛或反對勢力擋不住,都習慣一起召喚公投救援。這種舉動不僅無視公投的危險,也讓公投成了代議政治的遮羞布。當公投在民眾一片歡笑或淚水中落幕後,幕後的權力結構依然沒有改變。降低罷免門檻就是為此而來,它避掉用公投直接決策的風險,改為提早改變權力版圖,強迫代議士重新協商。當然,這不意味所有的罷免都不會犯錯,既然可能選錯人,也就可能割錯人。但選民和代議士都不該害怕這種事,因為優秀的代議士不會在乎罷免、擔心罷免。他有熱情、冷靜的判斷力以及責任感支撐著自己,他堅持自己的理念與政策,不會因為選民的反對,心灰意冷。他會說:即使是這樣,也沒有關係。

(作者為台灣大學政治研究所碩士)

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