看到本文標題時，讀者也許會想，為何問號那麼多？理由是，日本雖有特別的政策，但不是針對「外籍移工」，而是針對「外籍居民」。再者，政策重點也非如何「納入」，而是如何「支援」。此外，比起「防疫」，「防災」應該是更貼切的用語，而這「防災」的意思是支援外籍居民在災害發生時能避免受災，或是減少受災。
如何將「外籍居民」納入「防災」？
日本法務省統計，2019年6月底已有將近283萬外國人中長期居住在日本。而厚生勞動省的統計也顯示，2019年10月底已有超過165萬外國人在日本被雇用。這之中包括約53萬持有「永住者」、「定住者」、「日本人配偶等」、「永住者配偶等」四項因其身分而得到簽證的外國人，38萬持有「技能實習」簽證的外國技能實習生，37萬持有「資格外活動許可」的外國人（其中85%是留學生），33萬持有專門技術等工作簽證的外國人，及4萬持有「特定活動」簽證的外國人[1]。
不管有無工作，所有外國人對日本社會來說無可置疑的都是「外籍居民」。而這些「外籍居民」有日語流暢者，也有只會隻字片語者，而非漢字國家出身的外籍居民，即使是日語流暢，也常無法閱讀及書寫日語。災害發生時，該如何讓無法閱讀書寫的外國人充分理解資訊及做必要溝通，成為日本「多元文化共生」的一個重要課題。
地震大國日本開始意識到需要將外籍居民納入防災措施，是在1995年阪神大地震（阪神．淡路大地震）之時。那也正是日本開始正式接受「日系人（日裔）」及外國人技能實習生到日本工作後不久，南美及東亞／東南亞外籍居民開始增加的時期。
阪神大地震一共有6,433人死亡，其中有174人是外國人。當時地震發生的兵庫縣人口約552萬人，外國人有將近10萬人，占縣內總人口數約1.8%，而死亡的外國人數占總死亡人數2.7%。
有研究指出，在這場地震的外國人死亡率比日本人來得高。此外，地震後的長期避難生活中，出現了不少由於語言及風俗習慣不同而產生的摩擦問題。日本社會開始關注由於語言的弱勢進而容易成為「資訊弱勢」的外國人，在災害發生後的需求。
阪神大地震隔日，當地民間團體便成立「外國人地震情報中心」提供諮詢熱線。而2004年新瀉大地震時，民間團體更是連結其他區域的支援，提供了更充實的多語言資訊。在民間團體的努力與影響下，日本政府關聯團體「財團法人自治體國際化協會」（Council of Local Authorities for International Relations，以下簡稱CLAIR）在2005年開發了「災害時多語言情報提供支援系統」[2]。多語言的災害資訊提供及支援，成為日本對於外籍居民的一大重要防災措施。
2007年新瀉中越地震發生，新瀉縣政府在隔日設立「柏崎災害多語言支援中心」，向全國組織請求支援，並安排各地國際交流協會及NPO派來的協調員與翻譯人員，輪班到災地各避難所巡迴，提供多語言資訊與諮詢。2008年，CLAIR參照在新瀉中越地震時的做法，研製了「災害多語言支援中心設置營運指南」，並與各地國際交流協會合作開設及營運的訓練，促進各地方政府掌握當地外籍居民的構成及特色，事先規劃出災害發生時所需要的支援體制及人才配置，並培養所需組織及各式人才。日本總務省也在2018年開設講座培養「災害時外國人支援情報協調員」。
這些對於外國人的防災措施有一個重點：未雨綢繆。災害隨時都有可能發生，等發生了以後才開始準備，往往為時已晚。事先的行政系統建構與人才的培養，都非常重要。最近幾年，不光地震，異常氣候造成日本各地發生嚴重水災，防災措施不再只是防震，也要防洪；現在新冠肺炎的擴散，又讓防災措施再添上防疫。
然而，日本雖自稱「島民小國」，但擁有比台灣10倍大的國土面積，在各地的外國人分布，包括人數、國籍、簽證也都很不一樣。各方政府針對外國人的防災措施自然是各有春秋。所以，我選了櫪木縣做為一個例子來更詳細的分享。為什麼選擇櫪木縣？沒有別的理由，因為我住在這裡。
當你管理的區域裡，有超過100個不同國家來的人……
櫪木縣的正確漢字為「栃木」（Tochigi），但由於「栃」是日本獨創的漢字，沒有這字的台灣一般都會改寫成「櫪」字。櫪木縣在埼玉縣以北、與茨城縣跟群馬縣同為北關東地區。敘述到這，很多人可能會對櫪木縣的地理位置還感到不明白。再添一句，就在福島縣的下面！
櫪木縣是日本8個不靠海的縣之一，縣政府所在地為宇都宮市。雖曾被評價為知名度最低的縣，但擁有世界遺產日光東照宮，吸引著日本國內外的觀光客。櫪木縣的佐野拉麵及足利花園在台灣觀光客中也算知名，特產「櫪乙女莓」也是名牌草莓之一。除此之外，位於關東平原的櫪木縣由於有廣大平坦土地、災害較少等優點，縣內各地有多處工業園區。日產汽車的GT-R、FUGA、SKYLINE等高級名車，就在日產汽車的櫪木工廠生產。
櫪木縣內的外籍居民非常的多元化。櫪木縣政府的統計調查指出，2018年12月底櫪木縣有來自115個國家及地區的外籍居民40,659人居住。櫪木縣總人口約為1,950,705人，外國人居民約佔2.08%，人數最多的是中國6,747人、其次是越南5,706人、菲律賓5,479人、巴西4,058人、祕魯3,059人。台灣人有996人，人數排行第11位，而僅有個位數人口的國家也不少。
縣內外國人簽證為「永住者」最多，有13,358人。其次是「技能實習」6,982人、「定住者」3,981人、留學3,295人、專門技術等工作簽證2,549人，這5項簽證就有30,165人，占全體74%[3]。
在日本政府的推動下，櫪木縣政府也於1988年以設立了縣政府關聯團體「財團法人櫪木縣國際交流協會」（Tochigi International Association，以下簡稱TIA）作為縣政府國際化推進的執行組織，並在2011年改為公益財團法人。這次為了更深入料解櫪木縣的詳細措施與執行，我造訪了TIA事務局長小林忠教先生。
小林先生指出，櫪木縣也如同日本其他地區一樣，努力建構多語言的災害資訊提供及支援系統，但近年特別將重點放在推廣「易懂日語」，以及培養災害時的「外國人關鍵人物」。
用「易懂日語」讓更多人看懂告示
進入TIA網站，可看到網站本身就有日、中、葡、西、英5種語言可切換。網站上的「外國人災害情報」專欄裡，有用英、中、越、菲、葡、西、韓、泰、尼泊爾9種語言記載避難情報及注意事項等的「我的避難卡」提供下載，也有TIA自行製作的「外國人醫療情報手冊～從日常到災害時的準備～（英、中、葡、西、菲、越6語言）」及櫪木縣真岡市政府製作的「真岡市多語言防災地圖（日、英、葡、西、中5語言）」等。
關於新冠肺炎，TIA網站已提供了8語言的諮詢窗口資訊，在3月10號之後更以10種語言發布消息，宣告櫪木縣已經開設24小時、18種語言的外國人諮詢專用熱線。然而，這麼多的語言也無法對應縣內來自115個國家與地區的所有外籍居民。
對於這個問題，櫪木縣首先以推行「易懂日語」來解套。如點進TIA網站上的多語言諮詢熱線資訊，可看到10種語言資訊裡包含「日本語」及「やさしい日本語」，也就是「日語」及「易懂日語」。日本是同時使用片假名、平假名、漢字三種文字的國家，而對非漢字國家的外國人來說，就算日語已有一定水準，也常無法看懂漢字。此外，日本社會慣用的專用語對很多外國人來說並非易懂用詞，加上外國人國籍多元化，各地方政府也很難確保能對應所有語言的人才。「易懂日語」是使用日常生活上多用並易懂的單字的日語。在書寫時以平假名為主，如有漢字，則在漢字上附上平假名讀音，讓初學日語的外國人可較易瞭解資訊內容。
也許大家會有疑問，既然有看不懂漢字的外國人，為何不就統一用平假名就好？這是因為平假名是個讀音的書寫，一個單字裡可能只有一個讀音，也可能有2、3個甚至4、5、6個讀音。如只寫平假名而不將單字區隔分開寫的話，連日本人都要花上一些時間才能分出單字間的切割點，理解意思就更花時間。漢字在日語裡扮演著重點字的角色，適當的漢字可讓人更迅速掌握訊息。漢字加上平假名讀音，可讓外國人有機會熟悉這些在日本的日常生活裡非常重要的常用漢字。
借助「關鍵人物」力量達到傳播功效
然而，「易懂日語」只能對應日語讀寫已有一些理解的外國人，無法對應完全不會日語的外國人。對於這個問題，TIA除了導入翻譯機加強多語言提供能力外，更重視災害時「外國人關鍵人物」的培養。
「外國人關鍵人物」是指有能力接受日語訊息、並跟日本社會及外國人社會有一定以上連結的人，對象為外國籍或是已換成日本籍的外國人。在災害發生時，TIA會直接發緊急訊息給「外國人關鍵人物」，透過他／她們轉發訊息給當地的外籍居民。2020年1月底，已有來自16個國家、38名外國人，在TIA登錄為「外國人關鍵人物」。
此外，TIA的「人才銀行」也對日本人及外國人招募災害時外國人支援志工，2020年1月底也有已有55位日本人與外國人登錄，對應18國語言及「易懂日語」。小林先生指出，去年2019年櫪木縣因大型颱風受到巨大的災害，「外國人關鍵人物」及外國人志工對於外籍居民的避難及之後的支援活動也發揮出相當大的功能。
到 TIA訪問這天，剛好是311東日本大地震發生後第9年。地震發生後，日本接受到海外各國的人力物力支援及捐款。同時，外籍居民在震災時的志工活動與捐款捐物資的活動也受到注目。藉由這些活動，日本社會開始認知：外籍居民並非只是被支援的對象，也可成為支援的夥伴！
如同小林先生所說，311大地震雖是個不幸的災害，卻也讓日本人與外國人之間的「圍牆」變低，讓互相的視點接近，開始一起思考該如何「一起生活下去」。日本的高齡率已超越28%，311東日本大地震後，原本就人口稀少的一些地方城市鄉鎮不光只是產業，社區活動也需要外國人支援才能維持。該如何納入外籍居民成為社區夥伴，也已為日本重要的課題之一。
接受任何身分的「安心諮詢窗口」和更廣泛的日語教育
除TIA外，櫪木縣裡有15個市町政府相關的國際交流協會。而近年，每個交流協會的重要業務之一就是外國人諮詢業務。小林先生特別指出：「不管到窗口諮詢的外國人是不是擁有合法在留資格，外國人諮詢窗口都要提供讓來訪者安心諮詢的場所。因為國際交流協會提供的是能使所有外籍居民可以自由來詢問的服務，沒有權限也沒有能力、沒有必要去確認外籍居民的資格身分。外籍居民如不能安心的來到窗口諮詢，那就失去了諮詢業務的意義。在考量協會工作的優先度下，確保能讓來訪者安心的諮詢窗口是最優先的事情。」
最後，小林先生還強調，外籍居民的日語教育是今後日本人與外國人「共生」的一大課題。TIA的多語言資訊裡可看到都有葡萄牙語及西班牙語這兩種語言。這是因為巴西使用葡萄牙語，祕魯使用西班牙語，而從1990年起就有相當多的巴西及祕魯「日系人」移居櫪木縣。這些「日系人」雖有日本血緣，但在自己國家大多已不使用日語，就算使用也只會說，不會書寫及閱讀。來到日本之後「日系人」在忙碌的工廠等職場上也難有機會學習日語，造成很多人就算在日本生活數十年也只能說簡單的日語，閱讀及書寫更是困難。
以「定住者」簽證來到日本的「日系人」雖可自由轉換工作，但是日本社會一般只把他們當暫時緊急的勞動人力，多數的日系人長久以來都以非正式雇用的方式工作，很容易受景氣影響，工作生活都不穩定。而日系人可申請家屬來日，很多日系人的子女從小在日本長大，也有在日本出生的，卻因家庭工作不安定情況下，就算長期居住，也一直猶豫是要留在日本還是回國，也影響到子女的教育決定。加上日本教育相關法令長久以來也沒將外國兒童納入義務教育，讓很多兒童在父母的猶豫不定、兒童本身的低社會融入感、法律上的非納入、教育現場的對應能力及理解不足等情況下，失去了學習的場所，徘徊在日本社會的邊緣。
近年，日本政府開始重視日本居民的的日語教育，2019年6月發布並執行「日本語教育推進法」，要求國家級及地方政府級各行政單位要負起對外籍居民的日語教育推行義務，日本公立及私人學校、企業等都有責任要確保並充實在其組織內的外國人日語教育機會。小林先生語重心長的說出外籍兒童日語教育機會的重要性：
「在高齡少子化社會裡，日本今後會需要更多的外國人……不管他／她將來會不會離開日本，但是日語教育可確保外籍兒童的基礎教育，使其將來不管到哪都能有足夠的能力生活下去。外籍兒童將來也很有可能選擇留在日本生活，其基礎教育的確保不光對於本人，對於日本社會的人才與社會安定的確保都是非常重要的！」
不管以何種方式，在一個國家或地區決定接受外國人到當地工作的那一天起，當地社會要接觸的就不會只是一位「外籍移工」，而是一位「外籍居民」。以與「外籍居民」的共生視點來看時，不管是防疫還是防災，比起「防止」與「排除」，如何「支援」與「包含」更是重要。
（作者為國立宇都宮大學國際學博士，國立宇都宮大學國際學部附屬多文化公共圈中心協調員、相模女子大學．國際醫療福祉大學兼任講師。）
[1] 「定住者」是「日系人（日裔）」第三代為止可取得的簽證。「特定活動」則是打工度假、企業實習、EPA經濟協定外國人護士．看護士候補、難民認定申請人等外國人可取得的簽證。此外，雖人數還非常的少，但日本2019年4月新設的「特定技能」簽證，可說是日本第一個正式引進外籍移工的簽證。
[2] 所謂政府關聯團體是指政府行政單位有參與其開設營運、或是有各式連結的團體。CLAIR是日本各地方政府的國籍化推進共同組織。
[3] 2020年1月底櫪木縣外國人數增加到42,835人，2019年底的詳細調查資訊將在2020年3月底發表。
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