這些年因為工作關係，筆者經常搭高鐵南北奔波，車廂裡常見拖著行李箱的外國商務人士。他們有些人剛結束十幾個小時的長途飛行，還得從桃園一路趕往台南、高雄，拜訪企業、洽談合作。目的地在南台灣，卻必須先飛到北台灣。
當然，高鐵已經大幅縮短台灣南北的交通時間，桃園機場的國際航線也相當密集，這樣的安排未必不合理。但是，如果南台灣能夠有更多直接往返歐美的國際航班，對於國際商務人士以及南部的產業發展而言，是否會帶來不同的機會？
這個問題，在過去或許還不那麼迫切。但隨著近年南台灣半導體及AI產業快速發展，筆者認為，現在已經到了必須重新思考的時候。
從五福四路的繁華，到高雄工業的再出發
2020年，筆者曾經發表〈從五福四路的起落看高雄未來的產業發展方向〉一文，從鹽埕區五福四路的繁華與沒落，討論高雄的產業發展。
五福四路曾經是高雄最熱鬧、最摩登的一條街。高雄港帶來大量的進出口貿易，鋼鐵、石化、機械、造船等工業蓬勃發展，報關行、銀行、證券行及各種商業活動，也隨著工業發展而興盛。然而，隨著產業外移及傳統工業成長動能減弱，五福四路也逐漸褪去了昔日的光彩。
當時筆者從都市經濟學的角度指出，一個城市需要有堅實的「核心產業」，才能透過產業關聯效果，帶動周邊的服務業、商業及其他經濟活動。因此，高雄不應放棄原有的工業基礎，而應推動產業升級與高值化，重新建立城市的經濟成長動能。
2021年，台積電宣布進駐高雄，筆者再發表了一篇〈台積電，是否能夠再次榮耀高雄？〉，討論半導體產業可能帶來的經濟轉型契機。
短短幾年過去，南台灣科技產業的發展速度，恐怕已經超出當年許多人的想像。從嘉義、台南一路延伸至高雄、屏東，南台灣的半導體及相關科技產業聚落正逐漸成形。高雄不再只是以鋼鐵、石化、造船聞名的工業城市，而是開始在全球半導體與AI供應鏈中扮演愈來愈重要的角色。
當一座城市的核心產業發生如此巨大的改變，支撐這些產業發展的公共建設，是否也應該跟著調整？
AI產業的快速發展，已經改變南台灣的經濟地位
近年全球人工智慧產業快速發展，帶動高效能運算、先進半導體、AI伺服器及相關電子零組件需求大幅成長，台灣成為這波全球科技產業變革中最重要的供應鏈基地之一。
根據國家科學及技術委員會2026年3月公布的統計，2025年台灣三大科學園區營業額達5.8兆元，較前一年成長21.83%。其中，南部科學園區營業額達2.97兆元，年成長34.26%，不僅創下歷史新高，更超越竹科與中科，成為台灣營業額最高的科學園區。
這個數字具有相當重要的意義。過去談到台灣的高科技產業，大家往往首先想到新竹科學園區。然而，如今南科的產業規模已經超越竹科，顯示台灣高科技產業的地理分布正在發生改變。
根據財政部2026年10月8日公布的最新進出口統計，2026年9月台灣出口金額達872.2億美元，較去年同期成長60.9%；累計前三季出口達6,615.5億美元，年增46.2%。其中，AI、高效能運算及相關科技產品需求，是推動出口快速成長的重要力量。
當然，這些是全台灣的出口數據，不能直接視為南台灣的產業成長率，更不能將出口金額的增加直接等同於航空貨運量的增加。但是，這些數字確實反映出台灣產業結構與全球市場需求正在快速改變。當南台灣已經成為高科技產業的重要生產基地，政府對於交通、物流及國際運輸需求的規劃，恐怕也不能再停留在過去的產業條件。
過去的航空貨運需求預測，是否已經跟不上產業變化？
最近，高雄市政府積極爭取興建一座可以24小時起降的國際機場，引起各界討論。
支持者認為，南台灣科技產業快速成長，現有小港機場的規模與夜間起降限制，已經難以滿足未來的國際運輸需求。反對或持保留態度者則認為，小港機場仍有擴充空間，政府已經投入約880億元進行新航廈建設，是否有必要再花費鉅資興建另一座國際機場，值得審慎評估。
在這場討論中，有一項數據特別值得注意。根據國家發展委員會2024年3月送交立法院第11屆第1會期經濟委員會第2次全體委員會議的書面報告，2023年南科半導體產品經由高雄及桃園機場出口的空運量合計約407公噸。該報告以此運量為基準，假設未來每年南科半導體空運需求成長5%、10%或15%，推估10年後的需求。該報告所獲得的結論是，即使採用15%的高成長情境，並且假設所有空運皆由高雄出口，2033年的南科半導體產品的空運需求也僅約1,647公噸。
相較之下，根據交通部民航局〈高雄國際機場2040年整體規劃成果摘要報告〉預估，高雄小港機場2040年的規劃貨運量達9.6萬公噸。單純比較這兩個數字，似乎很難認為現有機場的貨運容量不足，這也成為質疑新機場必要性的重要依據之一。
然而，這樣的估計是否已經跟不上產業發展的速度？
首先，國發會的報告以2023年的空運出口貨量為基準，當時全球AI產業才剛開始快速發展，2024年至2026年間的AI供應鏈擴張，並未反映在當年的實際出口數據中。根據南科管理局公布的資料，2025年南科積體電路產業營業額年增38.30%；而財政部最新統計顯示，2026年前三季全台出口金額更較去年同期成長46.2%。這些數字顯示，近年科技產業的成長速度，已經遠高於過去預測所採用的15%高成長假設。
如果仍以2023年的407公噸為基準，將年成長率提高至25%、35%及45%，進行不同情境的試算，則2033年的航空貨運需求將分別達到約3,790公噸、8,183公噸及16,721公噸。其中，45%高成長情境的結果，已經是原有15%情境的10倍左右。
當然，筆者必須強調，產業營業額或出口金額的成長，不代表航空貨運重量會以相同速度增加。因此，這些數字只是用來說明不同成長假設對長期預測結果的影響，並非對未來實際貨運量的預測。然而，當近年科技產業成長速度已經明顯超出過去的預期，政府是否仍應以原有的5%至15%成長率作為主要評估依據，確實值得重新檢視。
其次，原有估計主要針對南科半導體產品，並不包括整個南台灣科技產業的航空運輸需求。隨著半導體製造規模擴大，相關生產設備、精密機械、電子零組件及其他高科技產品的運輸需求，也需要重新納入評估。
再者，航空貨運的需求不能只看重量。半導體產品具有高價值、體積小的特性，因此出口金額快速成長，不一定會帶來同等幅度的貨運重量增加。但是，對高科技產業而言，貨物能否在需要的時間送達、是否有適當的國際航班，以及運輸過程是否可靠，可能比貨物本身的重量更加重要。
例如，一家科技廠即使只需要運送少量關鍵設備或零組件，若因為缺乏適當的航班而必須延後一天，可能就會影響生產線的運作或設備維修進度。
因此，政府應該重新蒐集2024年至2026年的實際貨運資料，評估南台灣科技產業的最新需求，同時納入未來10年至20年的產業投資與發展規劃，重新進行更符合當前產業條件的評估。
更重要的是，除了每年可以處理多少公噸貨物，也應該進一步分析南部廠商目前有多少貨物必須先運往桃園機場，再透過國際航班出口；以及這些額外的陸運、轉運與時間成本，究竟有多大。這些問題，才是真正判斷南台灣國際航空運輸能力是否足夠的關鍵。
國際機場不只是貨物進出口，也是人才與知識交流的門戶
除了貨運需求，國際客運航線的重要性也不能忽略。一個高科技產業聚落的形成，除了工廠與生產設備，還需要大量的國際商務活動、技術交流、研發合作及人才流動。尤其半導體產業具有高度國際分工的特性，從設備供應商、材料廠商、客戶，到研發團隊與企業管理階層，都需要頻繁往返不同國家。因此，國際航班的便利性，本身就是產業競爭力的一部分。這也是為什麼筆者在高鐵上看到那些從桃園一路南下的外國商務人士時，總會特別有感觸。
過去，高雄的國際商務活動主要圍繞著港口與傳統工業。如今，外國商務人士來到南台灣，可能是為了拜訪半導體廠商、參與科技研發合作，或是洽談全球供應鏈的投資計畫。然而，南台灣目前缺乏足夠的歐美長程直飛航班，許多商務旅客仍必須先抵達桃園，再轉乘高鐵或其他交通工具前往台南、高雄。
當然，國際航線能否開闢，取決於客源、航空公司的營運成本、機隊調度及轉機網絡等多重因素，並不是興建新機場就一定能夠解決。但是，小港機場目前受到午夜至清晨6時30分的夜間起降限制，加上只有一條跑道，確實限制了航空公司安排國際長程航班的彈性。對於歐美長程航線而言，飛機起降時段必須配合不同國家的機場營運時間、轉機銜接及機隊調度。若機場無法全天候營運，就可能減少航空公司安排航班的選擇。
因此，南台灣是否需要一座具有24小時起降能力的國際機場，不能只從貨運量來評估，也應該納入未來國際商務、人才流動及科技合作的需求。
更重要的是，國際機場也是國家韌性的一部分
然而，筆者認為南台灣是否需要新的國際機場，還有一個比產業成長更加重要的考量，就是國家韌性。
過去數十年，全球化的發展建立在國際貿易自由流動的基礎上。企業可以在世界各地尋找成本最低的生產基地，透過國際物流將原料、零組件及最終產品運送到不同市場。這樣的生產模式大幅提高了經濟效率，也讓台灣成為全球供應鏈中不可或缺的一環。
但是，新冠肺炎疫情、美中科技競爭，以及近年地緣政治風險的升高，已經讓各國開始重新思考過去過度追求效率的全球化模式，是否也帶來了供應鏈過度集中與風險升高的問題。
在經濟學理論中，集中生產可以創造規模經濟，降低平均成本，提高營運效率。然而，過度集中也可能形成單一節點失效的風險。一旦關鍵設施無法運作，整個系統就可能受到嚴重影響。
這樣的問題，同樣存在於台灣的國際航空運輸。目前桃園機場是台灣最主要的國際航空貨運樞紐，具有完整的航空公司、物流、倉儲及轉運網絡。這樣的集中，在平時具有相當高的經濟效率。然而假設有一天，桃園機場因為重大天然災害、跑道事故、設備故障，甚至區域衝突而無法正常運作，台灣是否還有足夠的替代國際航空運輸能力？這是一個值得政府認真回答的問題。
台灣是一個高度依賴國際貿易的海島型經濟體，許多重要的生產設備、關鍵零組件、醫療物資及高價值產品，都需要透過國際航空運輸進出。當主要航空樞紐無法運作時，其他機場是否能夠迅速承接必要的運輸需求，關係到的不只是企業營運，更可能涉及整體經濟與社會運作的穩定。
而目前南台灣最重要的小港機場，只有一條跑道。如果這條跑道因為事故、重大災害或其他因素暫時無法使用，即使機場原本仍有相當大的剩餘運量，也無法發揮應有的航空運輸功能。此外，小港機場受限於夜間起降時段及國際貨運航線選擇，可能影響緊急情況下迅速擴充運輸能力的效率。
當然，必須強調，如果台灣遭遇全面性的海空封鎖，即使南台灣擁有另一座24小時國際機場，也不代表國際航機就能夠自由進出。航空運輸能否維持，仍取決於空域安全、航路可用性及其他條件。但是，如果是桃園機場局部中斷、重大天然災害，或是部分空域仍可維持運作的緊急情況，南台灣若有一座具有獨立運作能力的全天候國際機場，就可能增加台灣維持必要國際運輸的選擇。這樣的備援能力，本身就具有重要的經濟與安全價值。
公共建設不能只看平時使用率，也要看危機時的價值
在評估大型公共建設時，政府通常會考慮預期使用量、建設成本、營運收益及其他經濟效益。這樣的分析相當重要，因為公共資源有限，政府必須審慎運用人民的納稅錢。
然而，有些公共設施的價值，並不能完全從平時的使用量來衡量。例如，消防隊不會因為平時沒有火災，就不需要維持消防人力與設備；醫院也不會因為平時病床沒有全部住滿，就不需要保留緊急醫療量能。因為這些設施除了提供日常服務，也必須在重大危機發生時，發揮降低社會損失的功能。
國際機場的備援能力，也應該用相同的角度來思考。如果台灣主要的國際航空客貨運量能過度集中於桃園機場，即使平時營運效率相當高，一旦發生重大事故或災害，所造成的經濟損失，也可能遠高於平時節省的成本。因此，在評估南台灣新機場時，除了計算預期的旅客量與貨運量，也應該進一步分析，當桃園機場中斷24小時、48小時，甚至一週時，南台灣能夠承接多少必要的國際運輸需求。如果缺乏足夠的備援能力，可能造成多少經濟損失？如果增加一座全天候國際機場，又能夠降低多少風險？
為下一個世代的南台灣預先做好準備
2020年，當筆者從五福四路的興衰討論高雄的產業發展時，曾經期待高雄能夠重新找回強大的核心產業，讓工業再一次成為帶動城市經濟發展的引擎。2021年，當台積電宣布進駐高雄時，我們開始看見這樣的可能性。
如今，南台灣已經逐漸形成全球重要的半導體與AI產業聚落。這樣的產業發展，不只為高雄帶來新的經濟機會，也正在改變台灣整體的產業布局。然而，產業的成長不能只依靠企業投資。政府也必須提供足以支撐長期發展的公共建設，讓產業聚落能夠持續吸引人才、資金、技術及國際合作。
興建新機場當然需要龐大的公共投資，也涉及環境、土地及空域規劃等問題，必須審慎評估。然而，大型公共建設往往需要十幾年甚至更長的規劃與興建時間，如果等到產業發展已經受到運輸條件限制，才開始思考，恐怕為時已晚。
筆者認為，中央政府應該依據最新的產業發展趨勢，重新評估南台灣未來的國際航空運輸需求，並將國家韌性納入考量。高雄是否需要一座新的24小時國際機場，不應只是地方爭取建設的問題，而應從國家整體產業布局與經濟安全的角度來思考。
過去，高雄期待公共建設帶動產業發展；如今，南台灣的產業已經快速成長，公共建設是否也應該跟上腳步？
（作者為國立中山大學政治經濟系教授）
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