這幾天在川普關稅大戰開打之下，台日韓的稻米進口問題，突然再度成為鎂光燈焦點。然而，為何稻米可成為此次關稅大戰的引信？可以好好說上一段故事！
從增產報國到自由化戰場：台灣稻米的歷史與抉擇
在歷史長河中，台灣稻米的處境歷經更迭，從考古證據中的旱稻遺跡、到荷蘭時期為發展米糖經濟大量招攬閩粵移民前來耕作，而明鄭至清代水稻種作漸擴全台，這樣的經濟格局，也為日本提供了城市化後廉價稻米的來源。二戰後，台灣百廢待興，很長時間，米價是以金子衡量，能天天吃上一碗白米飯，是某種身份地位的象徵。
曾幾何時，稻米從「增產報國」、激勵人心的主角，成為「休耕轉作」中備受檢討的對象。而這幾年，每逢台灣面臨各種自由貿易談判，台灣稻米關稅議題總會一再浮上檯面，成為攻防焦點。
然而，相對於在自由貿易協定中的激烈攻防，「稻米」近年來登上新聞，是屢屢創新低的人均食米量。而相似場景，也曾出現在與我們有著類似脈絡的日、韓兩國。近幾日稻米關稅的議題，又因川普於「解放日」公佈的新關稅政策，重新受到世人關注。即便項莊舞劍，其志絕不僅在「稻米」！
這篇小文的誕生，即是希望藉機梳理台日韓面對稻米自由化的過程，重新審視同樣以稻米為主糧、小農體制為基礎、且分居於東亞第一島鏈上的3個國家，在面對勢不可擋的國際自由貿易（特別是在以WTO為主的貿易談判）大浪，以及國內的反對聲浪，如何各自出招？
韓國不只歐巴厲害，稻米談判也嚴守防線
在WTO成立前，為確保具有敏感農業部門（如稻米、乳製品、肉類和糖類）的國家能維持糧食安全，因此，在特定國家不願對這些產品實施關稅的背景下，農業協定特別為這些國家制定「最低進口量制度」（minimum market access，MMA），即在一定的期間內進口一定數量的產品。讓這些國家在保護國內市場的同時，仍能履行在農業貿易自由化方面的WTO義務。
當南韓1995年加入世界貿易組織（WTO）時，進口稻米數量為51,307公噸，大約是國內消費的1%。隨著時間推移，2004年時這個數量每年逐步增加4％，到2014年已增至408,700公噸，逼近國內消費總量的8%。
2015年，韓國基於WTO對會員國的要求，將限量進口制度轉向為關稅配額制度（TRQ）。配額內的進口米需繳納5%關稅，超過配額的進口米則需繳納513%的高額關稅。這一高關稅的設置，用意在於限制配額外的進口稻米，以保護國內市場免受過多外國競爭的衝擊；同時韓國也透過嚴打國內外稻米混充行為，維持稻米市場交易秩序。
總體來說，韓國歷年對美國、中國、澳洲、東盟、歐盟的自由貿易談判（FTA）中，稻米一直是被強力排除在關稅減讓的項目。透過嚴守關稅門檻，盡量確保國內稻米生產穩定，減少對稻農生計的衝擊，以維護自身糧食主權。
談判桌上不可侵犯的聖域：日本政府對稻米的態度
日本和韓國同在1995年1月1日加入WTO，但在接受外國稻米進口的條件上有所不同。日本在加入WTO時同意實行「最低進口量制度」，每年可免關稅進口約77萬噸稻米，約占國內消費量的7%。1999年，日本比韓國更早同意對進口稻米徵收關稅，維持每年682,000噸配額內零關稅，配額外的進口米，每公斤徵收341日元（約合2美元，超過700%）。同時，進口稻米由政府管理，大部分並不直接出售給消費者，而是用於糧食援助、工業用途或儲存。這樣的嚴守，也是為保證日本稻米的國內生產穩定。
然而，2025年初，台灣經濟部國貿署全球商機資訊網頁上，有則令人注目的消息。
2024年，因日本國產米庫存不足，積極從事進口的業者逐漸增加，去年度日本進口主食用米數量也創下歷史新高！而據該網頁分析配額外的進口米，儘管需支付高額關稅，但與不斷上漲的日本國產米相比，進口米仍具價格競爭力。
此次米荒主要可歸因於幾個面向。首先， 1970年代以來，由於日本米開始供過於求，加上保價收購的財政負擔日益沈重，及其後為因應加入GATT（WTO前身）的市場開放壓力，造成日本稻米經歷了長期的「減反」（生產調整）政策，種植面積也日益縮減。雖然2018年該政策已廢止，但其長期影響仍在，造成生產基礎減弱。其次，2023年夏季的高溫造成稻米減產及品質下降，特別是在新潟縣等主要產米區。第三，隨著國際旅遊回暖，外國遊客對日本米需求增加，進一步加劇市場供需緊張。
由於2024年日本夏季超市米荒（「令和の米騒動」）以來，米糧流通情況持續混亂，在日本國產米採購困難下，選擇進口的業者也逐漸增加。因此，未來進口量仍可能進一步增加，對國內供需影響也因此備受關注。
在台灣有著相似政策（休耕轉作）與環境壓力（極端氣候）的背景下，令和米騷亂的發生，似乎也在提醒我們留心相關的未來走向。
作為WTO後進者的台灣
在WTO規則中，「開發中國家」一般可享有「特殊與差別待遇」（Special and Differential treatment），在各項產品關稅的降稅速度及幅度上都可低於「已開發國家」，也不需跟進已開發國家所提出的貿易優惠等。此外，用開發中國家身份參與談判，也得以享有較長的自由化調適期。因此即便韓國的人均GDP較其他開發中國家來得高，但仍舊主張自身為開發中國家。以上述稻米為例，韓國即是透過此一身份漸進開放進口稻米，逐年達到8％的國內稻米消費總量。
但2002年台灣加入WTO時，馬上就允諾了國內稻米消費總量8％的開放額度，當時甚至以「已開發國家」身份，來表達台灣加入此一國際組織的誠意。台灣以「已開發國家」身份表態，也讓國內農業在缺乏相對充裕的緩衝條件下，面臨更巨大而廣泛的衝擊。
在關稅配額（Tariff Rate Quota，TRQ）制度下，對配額內進口的稻米關稅為零，但對超過關稅配額以外進口稻米所設定的每公斤新台幣45元關稅，大約為560％的稅率。在台灣配額進口稻米中，65％由政府採購進口，另外35％則由民間進口。但由於國內外稻米相價差大，台灣政府一開始缺乏良好管制，導致米穀市場上國外低價甚至低等米混充國內米的醜聞不時出現。
若把日韓台進入WTO的策略取徑比較，大致可呈現為下圖：
|
面向 |
日本 |
南韓 |
台灣 |
|---|---|---|---|
|
進入WTO時間 |
1995/1/1 |
1995/1/1 |
2002/1/1 |
|
關稅化年度 |
1999 |
2015 |
2002 |
|
最初路徑 |
早期關稅化與關稅配額進口 |
透過最低市場准入數量延遲關稅化 |
關稅配額進口 |
|
現行配額外關稅 |
~778% |
513% |
560％ |
|
最低關稅配額內數量 |
~682,000噸 |
408,700噸 |
144,720噸 |
|
配額內關稅 |
0％ |
5％ |
0％ |
|
進口稻米的市場運用 |
幾乎不會上餐桌（table market） |
混合，有一些會進入一般消費管道 |
65％政府採購，35％私人採購 |
|
國內政治壓力 |
很高，但比韓國稍弱 |
非常高，農民團體強烈抗議 |
有零星抗議事件如白米炸彈客 |
|
自由貿易協定 |
排除稻米 |
排除稻米 |
觀望中 |
相較日本政府以各種手段讓進口米不會端上日本餐桌，韓國政府在國內壓力下以特別條款要求WTO延後實施關稅化政策，台灣政府在面對進口稻米大浪襲來之下的各項措施，不論在力道與姿態上，都顯得和緩許多。這一方面來自於台灣作為WTO後進者，可談判空間較少，但這或許也跟台灣稻農的組織能力，以及稻米在台日韓之間的社會文化意涵存在一定差異有關。
稻米與民族／國家認同：歷史文化脈絡中的稻米
對日本人而言，稻米不僅是日常主食，更是文化與社會認同的基石。大貫惠美子在《稻米作為自我》（Rice as self，1993）一書中，就曾對此有過深入的分析。稻作在日本社會已有逾千年歷史，其文化意涵遠遠超越飲食層面，其早已深入宗教儀式、國家節慶，甚至語言中。對日本而言，稻米不只是飲食的一部分，更是獨立與自足的象徵。這點在日本歷史上尤為重要，尤其是在明治維新及二戰後時期，日本面對外來壓力與現代化挑戰時，稻米成為維護農業主體性與文化自主的象徵。
有意思的是，不僅日本皇族在象徵意涵上與稻米種作有著源遠流長的關係，在韓國稻米的相關研究中，也有相關耐人尋味的觀察。2015年發表於國際知名期刊《Antiquity》上的文章〈Rice in ancient Korea: status symbol or community food?〉就指出，稻米自公元前1500年左右在朝鮮半島開始種植，初期主要是作為一種社區食物，並不僅限於特定階層。隨著朝鮮半島國家形式出現，特別是公元前1世紀及其後，稻米逐漸由普遍的社區食物轉變為象徵權力和財富的奢侈品，不再是所有人都能享用的日常食物，而成為菁英階層和貴族的專屬物品。
稻米在韓國不僅是食物，也承載深厚的文化與社會意義。Hahm Hanhee在〈稻米與韓國人：三種身份與意涵〉一文中，曾對稻米在韓國文化中的象徵意涵做出進一步分析。byeo（年輕稻苗）象徵共同勞動與神聖祝福；ssal（去殼稻米）強調商品化及土地階級衝突；bap（熟米）則體現家庭內的等級秩序與儒家價值。而即使歷經工業化和農村人口下降，稻米至今仍是韓國身份的重要文化符號。
對比在稻米種作具有深厚社會文化底蘊的日韓兩國，台灣的水稻種植，不但晚至數百年前的荷蘭時期才由中國東南沿海引入，稻米在台灣歷史發展過程中，很早即是以商品姿態出現。儘管稻作歷史發展過程雖有殊異，但時至今日，稻米目前仍是台灣農地佔比3成以上的主要農作，也仍是國民主糧。因此，稻米始終肩負著維護糧食主權的社會安定責任。也因此，稻米的穩定生產，必須是台灣農業關稅談判中，不能輕言放棄的底線。
在此次關稅大戰中，川普「欽點」了台灣進口稻米的高關稅，但目前台灣所實行的關稅保護政策，是全球各國為保護國內農業皆有的相關措施。回顧台灣加入WTO以來，對各種自由化意向的表態，始終有過之而無不及，算得上是貿易自由化理念下的績優生。
面對此次關稅大戰，台灣率先表態從「零關稅」開始談，是真正的「自由化貿易」嗎？而挑起此戰關稅大戰背後的不平等結構，有認真被檢視嗎？「零關稅開始談」這樣的姿態到底能為我們爭取到什麼？又是以失去什麼為代價？而此一零關稅姿態，是否會在日後與其他國家進行貿易談判時，成為無法彌補的破口？都是值得再三審慎思考！
台灣的稻米在半個世紀以來，經歷了各種身份的更迭，直至今日成為各種貿易談判中必須被保護的對象，並非是台灣稻米沒有競爭力，而是全球新一輪遊戲規則中的非戰之罪。糧為國之邦本，因此，針對農業的保護，不只是台灣如此，歐美國家亦然。我想任何一個有遠見的領袖，在國際博弈中嘗試取得最大成效的同時，都不會放棄糧食生產安全的底線！
（作者為國科會人文社會科學中心博士級研究人員。）
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