圖片來源:Toomore Chiang@flickr, CC BY 2.0

社子島因民國52年葛樂禮颱風大淹水,因而被經濟部劃定為「台北洪水平原管制區」,發展停格,直至民國100年北市府訂立「台北曼哈頓計畫」才有了轉機,卻因填海造陸爭議、容受力評估、財務計畫等原因付之闕如。如今,柯市府以防洪為由、i-Voting為依據,提出了一份240公頃區段徵收的開發案,並於6月26日通過內政部審議。

邁向禁限建第48個年頭的社子島,將要面對的究竟是春天還是下一個寒冬?

i-Voting的生態社子島

據台北市長柯文哲的說法,過去3年北市府開過大大小小的「說明會」,並在2016年舉行「社子島開發方向i-Voting」作為市府參考依據,但真正的規劃過程呢?有真正的地方參與和溝通嗎?

首先,i-Voting是基於市府逕行規劃的3個方案:「運河社子島」、「生態社子島」、「咱ㄟ社子島」,並非由民眾發想的規劃方式。且除了「咱ㄟ社子島」有維護原紋理的構想外,其餘兩個都是以不明確的規劃目標,包裝背後的開發行為。另外,當時台北市地政局針對當地居民做問卷調查,有半數以上居民希望原地改建,但此願景卻未反映在任何一個i-Voting的方案中。

市府當時的說法為:「就地改建因仍需負擔公共建設且無安置住宅配套措施,故未獲民眾支持」,但事實卻是,民眾不希望沒有配套措施的原地改建,而不是不希望原地改建,不然也不會獲過半數的支持。然而,市政府卻選擇不提出配套,讓社子島在表面民主的選項中選出自己的命運。

結果,生態社子島的誕生雖是通過i-Voting的程序,卻有6成5的居民未參與投票,更是僅用2成的支持率就勝出。這樣的生態社子島,真的是眾望所歸嗎?

再者,生態社子島的計畫以不透水建築鋪天蓋地,本為窪地的社子島居住安全可能大受威脅,且北市府一面宣稱要達到「海綿城市」,一面卻增高堤防來防止洪水,這種缺乏韌性的「人定勝天式」的規劃方法,真的有符合生態原則嗎?

下一個水泥叢林

柯P在臉書批評「台北曼哈頓計畫」的填土數量過多,但柯市府提出的「台北威尼斯計畫」將填土計畫降至400萬噸以下,都市計畫的計畫人口卻未縮減。這意味著什麼?這意味著北市府計劃要在更小的基地容納一樣多的人口,而結局必然是高樓大廈林立。

的確,緊密城市(Compact City)是北市府對於社子島的規劃概念之一,而北市府對於緊密城市的解讀卻只聚焦在可容納的人口、住宅的數量、產業的發展,忽略了緊密城市的起源是為解決都市蔓延的對策,在人口萎縮、高空屋率的台北市,再去蓋高樓、增加3倍人口密度的必要性何在?

另外,社子島計畫曾提出一規劃原則為「成長管理」,而成長管理(Growth Management)的要點不在於以減少成長的數量與速度為目的,而在於尋求再調節與開發活動之區位與「時機」,以降低對環境、社會及財政的負面影響。

然而,社子島的禁限建須通過防洪計畫、都市計畫主要計畫、環境影響評估、區段徵收的審議,才能緊接著發布都市計畫細部計畫。雖然法規沒明確規定四項審議的時序,但實務上通常視個案情形一個接一個計畫逐一審議,並照著前案的審議條件修改剩餘計畫。但北市府卻選擇同時審查四個計畫案,追求快速而怠忽計畫完善性的過程,怎麼還敢宣稱是在邁向成長管理呢?

套用著幾個專有名詞卻不細究其涵義的北市府規劃團隊,真的能帶領社子島走向下一個春天嗎?

柯市府的知與不知

北市府對於社子島的開發勢在必得,也知道社子島的計畫能為柯文哲的政績留下光輝,卻不知道他們莽撞的決定可能造成許多社會矛盾。

柯P於6月26日親赴內政部都市計畫委員會表達社子島「非開發不可」的決心,而都委會也因此「有條件的」通過了都市計畫。事實上,對社子島解禁、開發是有民意基礎的,6月25日無黨籍議員還帶領當地居民前往北市府要求柯P兌現社子島解禁的承諾,希望都市計畫快速通過,才可以繼續協調後續的規劃細節。

然而,也有許多居民反對,並於7月7日在二階環評公聽會外拉布條抗議,而他們反對的主要原因在於:柯市府的「區段徵收」。

雖然,柯文哲於7月30日在臉書提到:「新的開發方式會分期分區開發,但是『先安置、後拆遷』是基本原則,我們預計興建4,500戶安置住宅,讓所有社子島的居民都可以用承購或承租的方式繼續居住在社子島,我們會做到100%列管,『戶戶有安置』計畫,沒有居民會因為區段徵收而被趕出門。」

但事實真是如此嗎?

其安置計畫,依《土地徵收條例》第303940條的規定,土地所有權人可得當期之市價為徵收補償,及其建物依《臺北市公共工程拆遷補償自治條例》計算拆除後獲補償。而不願領取現金補償者得申請發給抵價地,但實務上抵價地比例常低於50%,也就是說,原來非持分大面積土地及建物的所有權人,申領的抵價地也無法改建成完整的住宅單元。

另外,柯P承諾的4,500戶供社子島居民承購或承租的安置住宅,需符合合法建物或是77年8月1日以前已存違建,以一門牌配售一戶為原則,如符合設籍、身分、住宅單位、總量限制規定,得再申請增配承購住宅,皆無法符合條件者則可採用承租專案住宅。但社子島幾十年來一個門牌多戶情形普遍,柯市府條件一定案,又會有多少生活在歷史集村脈絡下的居民流離失所?

想提醒柯市府的是,社子島未來的發展不應侷限於何時解除禁建、每戶補償費多少錢等操作性問題,應該站在更高、更遠的角度來思考其生態價值。社子島問題多年未解,產權關係、利益糾紛複雜,我們或許可以為柯市府的勇往直前喝采,但也不要忘記社子島的美麗和曾經的傷痛,是不能重倒覆轍的錯誤,北市府切勿為添政績急於求成、讓社子島為政治犧牲。

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英國曼徹斯特大學與台北大學雙碩士,主修不動產、都市計畫,英國皇家市鎮規劃協會會員(RTPI)。曾遊歷歐洲逾30個城市,善於觀察比較各城市的規劃與風格。關注都市更新、不動產、社會住宅等議題,曾任職於英國市鎮規劃公司並發表多篇論文於國際研討會。
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