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習近平3月24日從義大利抵達法國,拜會總統馬克宏,無國界記者組織(Reporters sans frontières)剛好選在這一天公佈最新的「中國追求的世界傳媒新秩序」報告,時機點相當巧妙。

這份報告指出,除了經濟與地緣政治的野心,北京更企圖透過國家操控的媒體宣傳威權願景,其手段包含收買外籍媒體或記者,甚至在必要時給予騷擾與威嚇。而台灣,正是中國全球佈局「特洛伊木馬政策」的主要目標。透過這些不實資訊戰,不僅影響媒體生態,更對民主國家構成直接威脅。報告一公佈就躍升國際各大媒體版面,法媒也不例外,直接在中國威脅清單中,加上一筆。

然而,面對中國不實資訊戰,台灣的廣播電視主管機關國家通訊傳播委員會(NCC)卻在日前頻遭砲火抨擊,不僅被認為毫無作為,放任媒體假新聞等亂象,且長期權責不分、執行效果不彰。

台灣的NCC總是被罵,法國的CSA為什麼名聲響亮?

回顧歷史,NCC成立於2006年,是一個獨立行政機關,基於落實憲法保障之言論自由、維護媒體專業自主、確保通訊傳播市場公平有效競爭、保障消費者及尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展及提升國家競爭力等目的,執行通訊傳播監理政策與重要計畫訂定、審議及考核,並落實通訊傳播稀有資源公平分配之任務 [1] 。另外,根據《通訊傳播基本法》,NCC辦理通訊傳播之管理事項,傳播整體資源之規劃及產業之輔導、獎勵則由行政機關辦理;換言之,NCC主要角色就是傳播通訊的監督管理。

其實在法國,也有一個頗似NCC角色的單位,叫做高等視聽委員會(Conseil supérieur de l'audiovisuel, CSA)。只不過和NCC人人喊打的狀況不同,CSA是個在電視台說起話來地板會震的那種機構。

法國是對影視產業發展良好的國家,影視傳播的管理與扶植體系都相對健全。1993年法國在GATT烏拉圭回合談判中所提出的「文化例外」政策,就是為了抵禦外國(尤其是美國)影視產業的大量湧進,削弱歐洲影視產業競爭力,進而導致文化帝國主義、本土文化流失。

提個小插曲,法國電影傳統上都會選在學生上半天課的週三或週五晚間上映,因此「為保持電影經濟平衡並保障其獨特性」,1990年政府公佈法令「禁止」無線電視台週三及週末晚間播放任何影音長片,以鼓勵人們至電影院消費。讓我震驚的原因有三:法國政府保護電影產業的決心、對電視台近乎專斷的要求與管理,而且,竟然沒有任何電視台反彈抗議!

法國廣電媒體(廣播與電視)的監管及發照機關,就是方才提到成立於1989年的CSA。儘管組織結構與預算不同 [2] ,但同為廣電媒體的獨立主管機關,擁有廣電媒體資源分配的權責,並同樣宣稱保障媒體再現的多樣性與社會多元化,因此或許在可以政策與業務上相互對照。尤其當面對NCC被批處理假消息不力、行政緩慢的時刻,我們或許可以藉機了解CSA監管廣電媒體市場的機制與效能。

權限明確敢開罰的「影視憲兵」

首先組織的部分,CSA的職責包括:1.頻譜的管理與指定、2.影視傳播服務的播出與分配、3.頻道與系統業者的監管、4.系統業者的業務報告、5.進行懲處、6.提名國家電視台、電台及法國世界媒體集團的台長與行政顧問團、7.應要求提供政府機構法律、經濟、國際政策的相關建議、8.組織廣播競選活動:確保競選期間的政治多元化、9.確保公平競爭並處理成員間爭議。換言之,CSA的權責非常清楚,僅管理「廣電媒體之相關事務」。

相對之下,NCC則身兼數職,承包了新聞局、交通部電信總局等機關解散後的業務。換言之,NCC除了傳播、資訊的業務外,還要負責電信──包括你我手機收訊的服務!這不僅讓NCC業務過於龐雜、與科技部權責不清,更有NCC與電信技術中心「裙帶關係」、「自肥」及與電信業者合作、成立電信消費爭議處理機構等「球員兼裁判」的疑慮。在法國,電信網路業務是由另一個獨立行政機關「電子通訊及郵政規範機關」(L'Arcep)全權負責的,與廣電媒體切割開來。面對發展快速且技術導向的通信產業,或許這是值得考慮的方向。

接著是被蘇貞昌批為「誰都管不到它,它也什麼都不管」的行政效率。與NCC一樣,CSA有對媒體播出不當內容開鍘的權責(僅能針對已播出內容,避免言論審查的疑慮);但與NCC好不容易對中天、東森開罰不痛不癢20萬的情況相比,CSA手持人民賦予的武器,揮舞起來毫不手軟。

例如2017年一個Canal+的棚內綜藝節目《 Touche pas à mon poste》(「別碰我位子」),因主持人Cyril Hanouna歧視同性戀、騷擾女來賓及性別歧視,收到CSA的3張罰單:300萬歐元罰款與長達3週的廣告停播!這起「Hanouna事件」鬧得沸沸揚揚,頻道訴諸最高行政法院,但法院僅裁定取消1週的廣告禁令,300萬歐元罰金及2週廣告禁播仍舊執行。

另外,Radio Courtoisie在節目中多次出現宗教與種族歧視言論,特別是針對伊斯蘭,遭到CSA重罰25,000歐元,幾乎等於該電台營收的3%,即法律規定的罰款上限。該電台也向最高行政法院提出上訴,今年1月結果出爐,判定CSA勝訴。

針對廣電媒體的不當言論,CSA向來不留情面,甚至被媒體通稱為「影視憲兵」(比警察更權威)!但同時,政府也明訂最高行政法院作為最後裁決機關,有效避免了CSA專權並傷害言論自由的可能性。

重視多元文化,密切關注影視內容的社會多樣性

我曾陪同公視資深研究員拜訪法國公視與CSA並協助翻譯,以期對法國4K工程與文化多元保障策略有進一步的了解。我們很幸運在CSA與「歐洲與國際事務部門」高層會面,當面請益關於CSA的規範政策。

她表示,法國政府非常清楚影視文化可以左右人民的國家認同,因此積極管制節目內容產製,透過CSA複雜的計算公式,將節目納入嚴謹規範。包括法語節目播出的時數比例,資金到達一定門檻後,也會規定投入節目製作的比例等。此作法的用意在於保護創作者、協助作品曝光、保障持續性的創意投資,並提供多元內容 [3] 。違反規定的電視台與電台,都很可能受到重罰,因此從不敢輕忽。

對於多元文化的保障,法國採取反歧視言論規範,要求不可以有歧視性語言,性別、族群、社會階層歧視等,這也是何以上述節目會收到如此重罰的原因。此外,CSA甚至於2007年創立「多樣性觀察室」,以追蹤媒體中的社會多樣性呈現。該單位於日前向國會提交《 2013-2018廣電媒體社會多樣性再現報告書》,以作為媒體規範、發照與立法的參考。

打擊資訊操作法案,封鎖俄國滲透

而這一兩年來日益嚴重的假新聞議題,都是NCC與CSA的重點業務。法國有鑒於2017年總統大選遭到假新聞操作滲透、影響社會秩序,甚至激起極端情緒,2018年4月,文化委員會與法制委員會開始進行圓桌會議制定法案,最後經國會與參議院同意,於12月底正式公告上路。效率之高,就是因為朝野共同意識到假消息的危險,以及規範網路平台匿名言論的重要性,使得《打擊資訊操作法案》( La lutte contre la manipulation de l'information)快速通過。

法案中有兩項特別值得參考。一是「科技媒介的新責任」:數位平台有24小時內撤下不實不當資訊之義務,且必須建置網民檢舉假消息機制,並在獲報後立即查核、撤下且通知有關公部門。平台需將其打擊假消息的管道公諸於民,承擔起管控自家言論的義務,否則CSA將可介入懲處。另一點則是「CSA的新權力」:若他國政府控制的電視廣播有傷害法國基本利益或參與造成法國動盪的行為,CSA將有權力開罰、暫停或甚至終止其服務。

在台灣,操作媒體並施放假消息的對象主要是中國;在法國,有此疑慮的國家是俄羅斯,尤其是俄國官方出資進行國際宣傳的Russia Today與Sputnik。自2015年開始,巴黎Aligre FM電台每天17點都與Sputnik France合作,直播2個小時的Sputnik廣播節目,內容主要分析地緣政治、批判歐洲與美國政策,與Aligre FM電台的音樂、文化性節目大相逕庭。2017年外國新聞操作議題延燒後,逐漸引起CSA注意。

就在法案通過的3個月後,CSA採取行動,約談該電台主管。他坦承,同意與Sputnik合作的關鍵還是在錢:Aligre FM透過這每日2小時的播送,就可以領到一年4萬歐元的俄國大紅包,幾乎等於該電台每年獲得的政府補助金。Aligre FM本將於今年年底終結與Sputnik的合作,但在CSA的關切下,決定提前終止。對於Russia Today與Sputnik,法國執政黨「共和前進」(LRM)表示:「它們並非新聞機構,而是克里姆林宮的服務單位,不應佯裝成任務是驗證與核對資訊的媒體。」也因此,這兩家媒體已從愛麗舍宮記者會與LRM的採訪記者名單中除名。

加強媒體識讀,理解資訊要從小做起

驗證與核對資訊!真正能做到如此的台灣主流媒體有多少?面對這樣的媒體環境,除了要求媒體自律、共律(coregulation)外,還有什麼辦法對抗假新聞入侵?「媒體識讀教育」會是重要的一環。就我所知,目前台灣許多大學已紛紛將媒體識讀的概念帶入課程中。在歐洲,一切開始得更早。

1986年,聯合國教科文組織召開「媒體教育國際論壇」,與會成員國共同發表了「媒體教育宣言」,其中呼籲媒體教育應橫跨幼稚園到成人,教導學童使用各種媒體的技巧、能力與批判意識,並懂得分析媒體產物,讓媒體成為發揮創意與參與社會的管道。2006年開始,媒體教育就已成為法國課綱共識,希望學生在國中畢業前能掌握基本媒體知識。2013年,媒體識讀正式寫入《校園重建法》(La loi de refondation de l’école)。另一份發表的文件「公民之路」(Le parcours citoyen)也清楚指出媒體教育的目的:

教導學生閱讀、解讀資訊與照片,加強其批判精神並形成自己的看法──這都是民主機制中作為明辨是非、承擔責任之公民的關鍵能力。

此外,法國NGO「媒體與資訊教育中心」(Le centre pour l'éducation aux médias et à l'information, Clémi)舉辦的「校園媒體週」(Semaine de la presse à l'école)30年來也在不停努力,與全法國不同的國小、國中、高中合作,舉辦工作坊、辯論與專業分享,由Clémi講師前往各學校,並透過學校老師,與各區的地方媒體組織合作,增加在地與豐富性。除了帶領學子認識記者工作與媒體製作流程外,更讓學生了解辨認真假消息的重要性與可能方法。因為他們知道,帶領孩子認識媒體世界,將會是建構未來公民的重要時刻。

水可載舟亦可覆舟;好的媒體帶你上天堂,惡的媒體帶你入地獄。在資訊流的時代,媒體可以是前進的利器,也可以是破壞的武器,端看創作者、使用者,或創用者(prosumer)是否有足夠的能力與批判意識去控制與掌握。如無國界記者組織的報告,不實資訊的戰爭已然開打,新聞操控全面滲入,NCC與媒體素養作為抵禦防線,足夠堅固嗎?而我們是否也準備好運用媒體的素養與力量,去建構一個穩固民主的公民社會?


[1] 請參見《國家通訊傳播委員會組織法》與《通訊傳播基本法》。

[2] 2017年CSA預算近3,700萬歐元,約台幣13億7千萬,同年NCC預算卻高達250億,不僅比法國CSA多,更較前一年多了190億!與2013年的近6億預算相比,暴增42倍,其中絕大部分為規費收入。

[3] 詳細報告請見《英法電視媒體和影音發展趨勢研究

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穿梭在文化消費、階層與國界之間,作者關注國家政策與多元公民社會互動下的公共領域。現為法國巴黎第二大學媒體傳播博士生。曾任電視台外電編譯、金曲獎國際宣傳、劇團巡演經理、電視台駐法特約記者,現任移人特約記者。熱愛紀錄片與戶外運動。
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