圖片來源:作者提供。

《都市更新條例》(以下簡稱都更條例)自1998年立法迄今,已歷經8次修法,其修法密度,堪稱我國法令之最。然而諷刺的是,都市更新並未因此順利推展,甚且部分條文還被大法官宣告違憲。因此,內政部於去年再次提出都更條例修法草案,立法院也在三月底完成初審,預期本會期可三讀通過。

那麼,第9次修法真能讓都市更新有效推動嗎?我認為並不樂觀。原因很簡單:我國的都市更新政策,從一開始便走錯方向。在錯誤的走向下,都更條例修來修去,都只「是「頭痛醫頭、腳痛醫腳」,總是「見樹不見林」,結果自然是治絲益棼。

請容我用點篇幅從頭說起!

「有計畫土地開發」,降格成無秩序的改建

都市更新本來應該納入整體都市計畫下規劃推動。這亦符合我國《都市計畫法》的架構精神。都更條例是針對「舊市區更新」推動,涉及不同權利人整合與利益/負擔分配等操作實務,並參借日本經驗,引入「權利變換」機制,另立專法做進一步規範。就立法意旨言,都更條例應視為都市計畫法下的「特別法」。

然而,從都更條例立法後,在執行上卻踏出「錯誤的第一步」,忘記了都更條例是都市計畫架構下的子法,棄守與都市計畫的必要連結。最顯明的事實是:政府從未依據該條例「土地有計畫開發」的立法宗旨(第1條),落實「劃定都市更新地區」與「訂定都市更新計畫」(第5條)的推動程序,而是另闢「自劃都更」這條路,將責任推給市場、民間,致使都市更新的「有計畫開發」淪為空談,降格成個別基地建築無秩序的改建。

都市更新與都市計畫關係及問題示意圖。作者提供。

連都市計畫都「不計畫」了!

不過,就都市計畫的角度,都更的問題其實是「上樑不正下樑歪」!

我國都市計畫強調「有計畫之均衡發展」(《都市計畫法》第1條),然而伴隨社會發展變遷,計畫絕非一成不變,因此有定期通盤檢討的規定。依《都市計畫法》第26條:「擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次,依據發展情況,並參考人民建議作必要之變更。」

但實際上呢?自《都市計畫法》施行迄今,有幾個地方政府是依據該法及《都市計畫定期通盤檢討實施辦法》之規定定期通檢呢?答案是少之又少、甚至應該說沒有。

由於政府未落實「定期通檢」,在面對實際都市發展需要、人民意見(或財團壓力)時,遂衍生出一種「開巧門」的作法,即以「個案變更」取代「定期通檢」。不論是發展用地取得(如農業區變更)、土地使用調整(如工變住、住變商)、重大建設(如區段徵收)……,基本上都不走定期通檢這條路,而是另訂一堆個案變更的「申請規範」、「審議規範」、「作業要點」等等。在個案變更切割破碎化下,都市計畫都「不計畫」了!

都更,變成了不受都市計畫拘束的違章建築

都市計畫切割破碎的問題,因都更推動而更雪上加霜。如前所述,都市更新未連結都市計畫,從有計畫的開發降格成個別基地建築的無秩序改建。更糟糕的是,反過頭來還凌駕於都市計畫之上,那就是眾所皆知的「都更容積獎勵」。

依照都市計畫原意,為了因應都市發展需要、並考量環境容受力(carrying capacity),因此會合理指派土地使用內容、開發強度,並搭配各項公共設施,以確保生活環境品質;具體施行的方法,則是以主要計畫、細部計畫做為開發時的上位指導規範。然而,都更卻採逕行給予個別基地容積獎勵的作法,明顯不符原本的計畫精神規範。說得不客氣一點,根本形同不受都市計畫拘束的「違建」!

有論者主張,增加容積的效果是增加人均居住面積、改善居住水準,並不必然增加環境承載,故無須涉及都市計畫檢討。這在學理上值得好好討論,但放在當下「容積獎勵成為房產交換價值」的現實來看,實在難有說服力。

槓上開發的容積移轉

問題還不僅止於此,因為後續又有「容積移轉」的問題。

「容積移轉」原本是用於古蹟保存(文資法)的機制,卻被挪用作為取得都市計畫公設保留地的財務手段,是全世界未有的荒謬創舉,更是重擊都市計畫的災難。須知,數量龐大的公設保留地,先不論實務上市場是否有足夠胃納量,其轉換出的增額容積量將完全超出現行都市計畫總量的想定。

在真實運行上,容積移轉與都更絕對是最佳拍檔。故事通常是這樣:

某宗都更基地,先爭取免費的容積獎勵最大化,繼之再買入「便宜」的容積移入[1],然後還有30%以上的法定免計容積,層層堆疊後,便出現我們在台北、新北看到的,窄巷蓋高樓、住宅區內出現超越商業區的開發量體等都市更新亂象。

容積層層疊加的都市更新

以上問題,造就了怎樣的都市更新?

講到這裡,我們看到了既弔詭又諷刺的事:原本源自都市計畫的都更條例,在施行上卻成了凌駕都市計畫、甚至是摧毀都市計畫的「伊底帕斯」。此一錯誤取向,既傷害原有的都市計畫,亦是導致都更條例施行20年來成效有限、爭議不斷的根源。

因為與都市計畫脫勾,並冀望由民間自劃推動,便設定以容積獎勵(還有容移)做為必要的市場驅力。此模式的基本邏輯是:藉由增加的容積,轉化成在市場出售房產的獲利,創造合理利潤,吸引建商投入扮演實施者,並分攤降低所有權人應負擔的更新成本。然而在各方競逐下,所有權人的要求從「降低成本」到「不用出錢」,建商爭取從「合理利潤」到「超額獲利」,而政府則期望「繼續交給市場」順便「爭取選票」,從而造就出全世界獨一無二的畸形都更價值觀。實施者是建商、所有權人是在家等著「免費一坪換一坪」的住戶,以及,政府就是要給更多容積。

這種模式一旦付諸實行(其實也真的施行了),產生的後果就是:

1.更新淪為房產增值遊戲,與實質需求無關:

此種以容積獎勵(增額容積)出售獲利做為更新動能的模式,導致更新推動與否,完全依賴更新後房價增值(投資獲利)與否,反倒與環境窳陋、建物老舊等居住需求無關。結果是,高房價地區的房子雖沒問題,也要納入更新拆除重建;房產增值空間小的地區,縱使環境破敗危險卻還是乏人問津,無法推動更新。

2.都更只有重建,整建維護無法推動:

也因都更完全依賴房產增值獲利邏輯,雖說應該包含重建、整建、維護三種實施類型,但在實質執行上,所有權人卻出現「拆除重建不用花錢」、但「整建維護要出錢」的詭異邏輯。結果是,面對都市環境老舊、震災等高潛在風險,所有人都要等拆除重建,整建維護自然完全無法推動。

3.都更推動陷入兩難、成效有限:

在前述「房產增值獲利與否」與「都更只有重建」的制約下,都更陷入市場兩難而成效有限。在有市場誘因的都市老舊地區,房產利益分配角力嚴重傷害社會信任,縱使時程急迫性者也不免此難,例如雙北諸多海沙屋,都更延宕早已不是新聞。至於無房產增值獲利的地區,甚至可以說台北與新北部分精華區以外的眾多危險老舊建築,則在市場罷工、所有權人過度預期、以及政府別無它法的「囚徒困境」中,完全停擺!

更深刻的追問則是:此種都更重建模式的實現,高度依賴房地產市場的榮景,需要房價持續、且有一定幅度以上的增值。這在住宅政策面產生了兩種根本矛盾。首先,既要穩定房價、又要透過房價增值來推動都更,如何衡平?其次,人口減少、但必須有更多購屋消費來滿足地主與建商的都更財務欲求,如何可持續?

「務實」的第九次修法

行文至此,回到本文一開頭的提問:第9次都更條例修法有解決前述問題嗎?

應該可以這樣說:就都更許多執行面的問題,此次修法算是做了全面性的檢視、調整,這部分的努力必須肯定。但就前述論及的根本性、關鍵性課題,行政部門看到了、也嘗試處理,但最終基於「務實」考量,打了很大折扣。

所謂「務實」,主要圍繞在兩個層面:要衡量行政機關的行政負擔量能,又要顧慮既得利益者的反彈。

針對前者,政府主管機關承認過去20年都更在「劃定都市更新地區」與「訂定都市更新計畫」的成效不彰,因此爭論的焦點不是要不要落實,而是要如何落實?此際,政府量能有限,變成了很「務實」的理由(或是說藉口),因此不同意修法「訂定一定期限完成」[2],只是告訴我們,會動起來認真做!面對各界期待政府帶頭公辦都更的態度,也基於同樣的「務實」考量,要大家同意公辦都更可以採「經公開評選委託都市更新事業機構為實施者」的作法[3],但會比以前更認真的來監督建商、維護公共利益!

而針對後者,雖說自劃都更有其弊端,但因政府「劃定都市更新地區」與「訂定都市更新計畫」力有未逮,而且計畫恐會掛一漏萬,所以要「務實」留有條活路避免民怨,繼續維持公劃與自劃雙軌[4],但會強化自劃的正當性。還有,個別基地容積獎勵雖不盡符合都市計畫精神,但因行之多年、且是民眾更新動力來源,要「務實」的繼續延用而非限縮[5],且應進一步簡化其核定。

這樣的務實改革,不對嗎?

坦白講,就制度改革的路徑選擇上,這的確是兩難、也是很難簡化回答的問題,不在權力結構中的人亦難掌握箇中三昧。但我清楚的知道,都更條例的重大關鍵問題,還是沒解決。

天佑都更!

最後,我以去年3月參與立法院內政委員會公聽會,對都更條例修法的一段「結語」文字做為結尾,希望此一觀察是過度悲觀,天佑都更!

都市計劃,淪為僅供參考
更新地區,其實可有可無
更新計畫,不過說說而已
都市再生,迄今還是傳說
公辦都更,實為公地都更
更新單元,只是建築改建
防災都更,變成老屋重建
公益必要,用來塗脂抹粉
容積獎勵,才是唯一目的

(作者為OURs都市改革組織秘書長)

     

[1] 以台北市為例,在2008~2017年6月間,以容積移轉取得公告現值250億元的公保地(9.29公頃),相對則發出市價約654億元的容積(9.24萬坪),中間獲利空間高達400億元。

[2] 內政委員會初審過程中,民間團體的版本主張:更新地區劃設與更新計畫訂定,應要求各級主管機關一定期限內完成,並視都市發展與民眾意見定期檢討。

[3] 同上,民間團體的版本主張:公辦都更採公開評選委託民間都市更新事業機構方式辦理,實施者仍應是政府,民間廠商僅是「代為實施」。

[4] 同上,民間團體的版本主張:鑑於危老建築(無法百分百同意)得迅行劃定,自劃都更應不再適用「政府代為拆除」之規定,並配合更新地區與計畫推動進度,一定時間後予以落日。

[5] 同上,民間團體的版本主張:基於都市計畫環境承載量之精神,更新基地容積獎勵加計移入容積後之建築總容積,應訂定上限。

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