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台灣超額儲蓄(儲蓄減投資的差額)於2014年突破2兆元(達2.05兆元),近幾年超額儲蓄也大致維持在2.5兆元左右;超額儲蓄率(超額儲蓄占國民所得比重)約14%,創下30年來的高點,並且遠高於美國、日本、韓國等國家。

這顯示:台灣人寧可儲蓄、不願投資,有嚴重的龐大資金閒置問題,無法轉化為驅動下階段經濟成長的動能,對於國家長期競爭力而言更是不利。如何促進投資,已成為政府當前的優先施政事項。對此,政府把解決產業「五缺」議題(缺水、缺電、缺工、缺地、缺人才)視為提振民間投資的重要解方。

過去的政策方向,並沒如願讓經濟轉型

「產業五缺」是過去十幾年來不斷被重炒的老議題,歷任政府也相當重視。就政治經濟學的觀點而言,解決五缺問題,本質上是以政府介入生產要素資源的重分配,例如徵收民間土地或釋出國公有土地來蓋工業區、電廠、水庫等以支援產業,協助廠商降低成本、改善經營或提升國際競爭力。

然而,誠如本專欄〈讓利企業沒有效,台灣經濟要往何處去?〉一文所指出,過去政府相信,只要營造出讓資本擁有者期待的投資環境,就可以藉此吸引民間投資,接著再透過涓滴效果(trickle-down effect),帶動就業及薪資成長。所以,在這套政策思維下,政府方方面面配合企業「五缺」需求,蓋電廠、蓋水庫、限縮工業水電價格上漲幅度、引進外勞、做產學合作、開發工業區、大幅減稅、政策法規鬆綁、……等等。

然而,從結果看來,台灣經濟仍舊陷入發展陷阱:產業升級轉型困難、萬事只求降低成本、民間投資疲弱不振、薪資停滯不前、貧富差距惡化、能源使用未適當反映外部環境成本……。當初設想「政府重分配生產資源→民間投資增加→產業競爭力上升→促進人民就業及薪資成長」的美好願景,並沒有發生!

政府介入經濟資源分配該有的原則

政府在進行資源重分配的時候,至少必須注意兩點:

第一,解決五缺問題,是否無形中也鞏固了以「降低成本」(cost-down)為導向的舊經濟發展模式?

政府調動資源來幫助企業解決五缺問題,如果不能因此促使企業更著重技術創新、提升生產效率,那麼即便一時的投資有所增加,也無益於國家產業的中長期創新和競爭力。

第二,公共資源並非無限,也不是沒有成本。政府在代表全民進行資源重分配的時候,必須格外注意成本效益原則,特別是企業對整體經濟發展、就業、社會責任的貢獻度。否則,原本協助企業紓解困境的美意,就會淪為以公濟私的下下之策。

面對五缺老議題,政府要有新思維、新對策

兼顧經濟成長、社會公平與環境永續的國家整體發展,已成為國際主流趨勢。聯合國制訂了「永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs),其核心原則就是要同時兼顧上述三者。而蔡英文總統在2017年國慶演說中也提到,未來台灣將全力推動聯合國的永續發展目標,並在新政府上任之初表示,台灣經濟未來要走的方向是講求創新、就業、分配的新經濟模式願景,各項施政將朝向這個目標努力推進。

承此,政府解決五缺問題的各項政策規劃,也應該從上述目標來檢核、思考,包括是否符合聯合國的SDGs、是否有助於台灣邁向創新、就業、分配的新經濟理想!因此,政府協助產業解決五缺課題並非不能做,但必須是在符合基本價值和願景目標的前提下來做。

以面對缺地、缺電的處理做法為例

例如,政府在提供產業用地、幫助產業解決缺地問題時,應考量以「能創造優質就業機會的廠商」為優先對象。在具體政策做法上就可思考:在辦理土地招標。規定投標對象資格時,可以將該廠商過去的就業聘僱效果、勞動權益保障等情況,以及未來取得土地進行投資後,可具體承諾創造多少薪資高於整體平均水準的優質就業機會等,納入優先評估項目。

目前各級政府在產業用地招標文件上的做法並不相同,有的已將就業貢獻納入資格認定要求,但有的招標作業則未有相關項目,未來中央政府或可考量將該原則統一納入整體產業適用的招標作業規定中,以在釋出有限土地資源的同時,也能引導企業走向著重就業、分配的新經濟模式。

又例如,在解決缺電問題時,開發新的替代能源固然是一個重要方向,但是促進用電效率提升也是重要對策之一。政府可以思考透過「電價差別取價」的方式,引導廠商提升生產效率、走向管理模式或技術創新升級。具體做法可能有標竿學習或自我進步兩種途徑:

「標竿學習」是以先進國家相同產業的能源使用效率為標竿,接近或高於此一標準的廠商可獲得電價優惠獎勵;反之,效率低於國際同業的廠商,則提高其電價。這是比較激烈的方式。如果和緩一點,則是推動「自我進步」,也就是以逐年提升廠商自身的能源使用效率為目標,結合第三方對績效做客觀稽核,有進步者可在來年電價得到優惠,反之則提高其電價,予以警惕。現在企業在用電量、生產情況上都已有相當完整的統計資料,操作上應不是太困難的事,就看政府有沒有推動的決心。

以上限於篇幅,僅舉兩項可能落實的政策做法以供各界參考,其他五缺面向也可作相關政策的創新思考。我們期待政府在解決企業五缺時,能善用珍貴的公共資源,引導國內企業共同邁向既符合聯合國SDGs目標、又吻合蔡總統所提出「創新、就業、分配」的新經濟模式。

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目前為台灣經濟研究院研究二所兼國家經濟發展戰略中心副研究員,同時擔任國家金融安定基金管理委員會委員、台北市市政顧問。研究領域包括產業政策、金融政策、文創產業、中國政經發展、兩岸經貿及台商、全球化。為文不愛之乎者也,特別偏好公共議題及政策等實務研究,篤信學術研究應兼具全球視野與在地核心關懷。
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