圖片來源:地方創生プロジェクト

行政院長賴清德在主持2017年終記者會時指出,非直轄市的縣市,往往存在缺人、缺錢的問題,並提出2018年三大施政方向:審慎討論行政區重劃、修正財政收支劃分法、地方創生。

觀察上述三大施政的核心精神,是要擴大對地方(尤其非直轄市)的資源挹注,並營造資源分配更公平的環境(例如解決直轄市與非直轄市間公務員同一職務卻不同職等的問題,以及修正財劃法)。

事實上,行政區重劃及修正財劃法已是多年議題,涉及中央與地方、地方與地方之間複雜的治理關係及資源競爭,需有一定的政治領導決心和能量方能推動;相對之下,地方創生政策則是中央和地方政府具有高度共識的部分,政策推動起來應可較為快速。賴院長也指出,行政院希望跟社會共同討論,為「如何幫地方留住青年」擬出有效方法。對此,本文提出一些思考方向,以供政策參考。

連結青年與地方創生:日本地域振興隊經驗

我們看到,目前一方面非直轄市之縣市存在人口不斷流失的問題,另一方面國內青年人口卻存在高失業率問題。若能有一項政策有效連結兩方,不僅對地方創生有所助益,同時也可受到地方人士和青年的歡迎。

類似的政策規劃,日本過去有成立「地域振興隊」的做法,雖然日本與台灣國情不完全一樣,但部分作法及精神原則仍值得參考。如今日本如火如荼進行的地方創生,雖然是首相安倍第二次上台所提出的政策,但事實上在此之前,日本歷任政府都曾進行多項促進地域振興的政策,包括2009年日本總務省提出的「地域振興協力隊推進綱要」(地域おこし協力隊推進要綱)。成立地域振興隊的原始構想,是為了解決農村地區人力不足的問題,引入都市的年輕人口,使農村能夠再現活力。

依據「地域振興協力隊推進綱要」之規劃,在總務省和國土交通省的資源支持下,由各地方自治體(都道府縣、市町村)對外招募地域振興隊隊員,而對於招募費用,中央政府將以特別交付稅的方式補助地方,招募一個團體的業務費用上限為200萬日元。振興隊員本質上屬於地方自治體聘僱人員,但其勞動條件適用勞動基準法。

在招募程序上,地方自治體先彙整在地問題或地方團體需求後,將在地所需的支援項目公布於網頁及相關刊物上,並對外公開招募地域振興協力隊隊員,招募對象主要是對農村社區營造或發展有興趣的都市年輕人口,但並未排斥中高齡者;只是已設籍當地的居民就無法成為協力隊隊員。

這個計畫期望能以地域振興協力隊的集體行動,協助各個地方解決在地問題及活絡地方。例如協助地方推廣「在地生產.在地販售」等有關農業六級產業化的活動;協助當地水源保護監測、環境清掃;協助在地文化藝術傳統節慶或祭典的重新舉辦;協助當地店舖、空屋或商店街的活化利用;協助在地居民社區照護及就醫、生活用品採買;協助當地觀光發展,例如觀光廣告、觀光相關企劃案、觀光相關資訊協助等等。

獲選成為地域振興協力隊的隊員,在相關地域的工作可以從事1年~3年,薪資及業務執行費用則是由日本的總務省補助,上限為400萬日元,其中業務執行費用約占一半,薪資則視人才具備專業技能與否,平均年薪約200~250萬日元,相當於2009年國家公務員一般職務平均年薪635.6萬日元(日本政府於2009年削減國家公務員一般職務的月薪和津貼)的31%~39%。若以都道府縣平均1~4人的事業體平均年薪(假設平均約15個月薪資)來看,依日本厚生勞動省的統計,2009年平均年薪最低的是沖繩358萬日元,次低則是和歌山縣453萬日元,則地域振興協力隊隊員可領年薪約沖繩平均年薪的56%~70%,約和歌山縣的44%~55%。另外,為了讓在地域振興隊隊員參與3年之後能繼續留駐地方,這項計畫也提供100萬創業基金協助隊員創業。

自2009年計畫實施以來,歷年參與隊員數、實施地方自治體數(包含都道府縣、市町村)皆有所成長;隊員數從2009年89名大幅成長至2016年3,978名,實施地方自治體數從31個成長至886個,其中都道府縣從1個增加至11個(日本全國總計有47個都道府縣),市町村也從30個增加至664個。

參與地域振興隊隊員的人口數組成,39歲以下合計占73.9%,年輕人口占絕大多數,顯示該計畫原先所設定的吸引都市年輕人口目標已然奏效。此外,根據2015年總務省針對945個即將「退休」的地域振興隊隊員進行調查,有59%受調查者表示願意繼續留駐在同一個地方生活,各性別及年齡別的願意留駐率均高於50%以上,顯示該計畫原先設定希望青年留駐地方的目標已產生效果。

看看日本,想想台灣

目前我國雖然農村再生和社造等相關計畫也有補助投入在地工作之青年的薪資,但作法與日本略有不同。

日本地域振興隊隊員是由地方自治體招募,屬於地方自治體聘僱人員(但各勞動條件適用勞基法),且其薪資補助有一部分是補助業務執行費用,振興隊員必須真正投入到地方實際問題的解決協助;之後再銜接到創業補助政策,讓「退休」後有意繼續留駐當地的振興隊員,能夠靠自己力量為當地發展繼續貢獻。

我國作法則有所不同,相關計畫是補助地方團體聘僱投入在地工作的青年薪資,此一方式雖然有助於協助地方組織(尤其是人口老化地區)增補年輕人力,但本質上是在鞏固既有地方組織,除非地方組織領導人願意給青年更多自主發揮空間,否則青年多扮演配合執行地方組織領導人意志、或幫忙地方組織撰寫申請補助計畫書的角色,甚至有些僅能幫忙處理地方組織內部庶務。換言之,其補助方式很可能培養出的人才,更多是習於受雇模式的行政型人才,而非具有主動發現和解決地方問題能力等企業家精神的人才。而這樣的人才,一旦階段性的薪資補助政策結束後,要輔導其轉向在地創業時,就會面臨轉型上的調適困難而不易成功。

例如,農委會過去推動補助地方聘僱青年(非競爭型補助)的「農村再生青年回鄉築夢計畫」,如今要轉型為要透過提案競爭才能拿到補助(競爭型補助)的「青年回留計畫」,一些常年投入地方的青年就立即面臨上述調適的問題。

組建適合國情的地方創生隊

那麼政策設計可以如何改進呢?也許,日本以政府約僱人員來募集地域振興隊的模式不一定適合我國,但從其經驗中可以思考的是,支援青年返鄉的薪資補助政策,應該要與後續協助青年在地創業或事業經營的相關政策進行銜接連結;在支援青年返鄉的前期階段政策中(例如薪資補助),就必須預先設想,什麼樣的補助模式才能夠有效激發青年發現地方問題和提出解決對策的能力?進而培養其未來在薪資補助政策結束後,能夠真正具備成為經濟獨立自主個體的能力,持續協助地方創生的推動。如果做不到這樣,那麼一切的地方創生推動工作,終究注定無法真正永續。

要支持青年投入地方、促進地方創生,也許政府可以思考整合相關資源,組建一支在全國各地實際行動的地方創生隊伍!

以具體政策來說,如果我們最終想讓青年能夠透過在地創業或投入經營活動而永續留駐在地,除了全面盤點和檢討相關制度法規之外,也許可以整合目前散在農委會、文化部、教育部、經濟部等不同部會的相關政策,並且依不同青年投入在地的生命歷程和所需協助,整體系統性地去調整資源配置;而在一開始設計支援青年回流地方的政策機制上,就應該把地方組織、職訓機構、創業育成及孵化器一起拉進來,由地方組織提出在地問題和解決需求,由職訓機構提供青年基礎及專業進階能力的培養,由創業育成及孵化器負責協助青年針對地方問題需求構思社會創新之創業或事業經營方案(不一定都要求創業,也可以是協助地方既有事業的經營),由政府提供青年一段期間的行動計畫補助。

如此,既避免青年不了解地方脈絡或不接地氣,而誤以都會想法來看待地方的錯誤想像,同時也避免青年在一股腦熱情的衝動之下,卻忘了從業技能的基本功培養,以及預先構想未來如何在地永續經營的重要性。

參考日本地域振興隊作法及台灣國情需要,行動計畫經費補助可包括人事和業務執行費用,但並非政府約僱形式,青年必須相應提出投入地方行動的計畫構想。現在文化部的青年村落文化行動計畫,有點類似這樣的概念,只是更重要的是,這樣的行動支持補助必須要與後續創業或支持青年參與地方事業經營(非創業)的政策有所扣連,否則就容易淪為孤島式政策,而無法產生連貫性的系統性政策支持。

在地方人口老化的趨勢下,要推動地方創生,青年將是重要主力。與其現在讓不同部會依其本位政策思考,在各地點火發動地方創生工作(甚至不同部會在同一個地方重複點火),不如由行政院在全國組建一支地方創生隊伍,號召青年加入,並且依不同青年投入在地的生命歷程和所需協助,統籌配置相關資源,並全盤檢視不同地方面臨共同的全國性法規或制度難題,搭建引導青年投入地方創生的穩定架構和強力後盾!

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目前為台灣經濟研究院研究二所兼國家經濟發展戰略中心副研究員,同時擔任國家金融安定基金管理委員會委員、台北市市政顧問。研究領域包括產業政策、金融政策、文創產業、中國政經發展、兩岸經貿及台商、全球化。為文不愛之乎者也,特別偏好公共議題及政策等實務研究,篤信學術研究應兼具全球視野與在地核心關懷。
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