圖片來源:waychen_c@flickr, CC BY-NC-ND 2.0

近年來台灣政治的一大課題是「區域平衡」。這在蔡英文總統競選時以及當選後,都是不斷提到的政見與與政策目標。美其名為「前瞻建設」,但其中許多軌道項目,事實上是以區域平衡之名而來。各項軌道建設可分兩種:一種是城內的軌道(捷運、輕軌),另一種是城際之間的交通,例如諸項鐵路立體化的計畫。還有一樣沸沸揚揚許久的,就是許多屏東的政治人物所要求的「高鐵延伸屏東」一案。

最近選舉快到了,行政院長賴清德還說:「交通部已進入最後評估階段,相信沒多久大家就會聽到好消息。」前一陣子,交通部長吳宏謀還提到高鐵延伸花東的想法。

台灣是否有「區域不平衡」,是一個看似直覺、其實一點都不簡單的問題。我研究都市與區域經濟學,經常在思考類似問題與閱讀相關文獻。政治人物經常可以把很複雜的東西講得想當然爾,但至今仍然沒有一位政治人物清楚界定什麼叫做「平衡」。是說台北都會區比高雄都會區大就叫做失衡?還是說台北有什麼、高雄台中就一定要有?這裡可以生出很多問題。但本文先專注談一件事情:城際交通建設,會使得區域間的人口(或經濟活動)差距變大或變小?也就是說,高鐵延伸到屏東(市),會促進屏東的繁榮還是蕭條?

是大者恆大,還是彼此趨近?

答案是,最新的實證研究結果──城際間的交通建設,事實上會促進區域間的「不平衡」,使得大都市更大、小都市更小。這樣的結果,不論是從人口或者經濟活動(GDP)來衡量,都是一樣的。

在講實證細節以前,我們先想一下理論。假設有兩個地方,A與B,A比B大。如果在A與B之間拉一條公路、鐵路或高鐵,直接的效果就是運輸成本降低。那麼運輸成本降低會導致人口與經濟活動如何變化呢?

這其實是一個經典的區域經濟學的問題。有可能大的會變更大,小的會變更小(Krugman 1991),也有可能兩者的差距會變小(Helpman 1998)。這兩種相反理論的差異來自於對「人群為何在空間中散開」的設定不同。說起來太複雜,就暫時跳過。Krugman的理論基本上是奠基於對都市形成機制的描述,跟他所發展出來的規模報酬遞增(increasing returns to scale)貿易理論是連在一起的。簡要言之,都市的形成消弭了人際間與廠商間的交易成本,使得人們有動機往都市移動。而當都市規模擴大的時候,由於規模報酬遞增,交易的利得會增加,而這更進一步促使人們往都市移動,於是都市就像滾雪球一樣越滾越大。這個理論所隱含的是,人口的空間分布不均,有經濟社會運作的力量驅使。

當高速公路通過偏鄉

當兩個區域間交通變方便,對於兩地人口與經濟活動的變化,不同的方向理論上都有可能。所以實證上交通建設的效果究竟為何,成為一個重要的問題。這類的實證研究其實有某種困難。主要是,要談交通建設的影響為何,我們看交通建設是因,而都市規模的變化為果。然而,交通建設畢竟是內生的,因為很有可能都市的規模差異會透過政治影響交通建設的決策。在這樣一個互為因果的情境下,要能夠準確的估計交通建設對區域平衡的影響,必須有些外生的因子來幫忙。這是計量經濟學裡面所談到「工具變數」(instrumental variables)的主要目的與意涵。最近有兩篇經濟學論文,成功地利用了較可信的工具變數,來探討這個課題。

第一篇是Faber(2014)研究中國的高速公路建設的影響。中國在90年代初期發動了一個「五縱七横國道主幹線系統規劃」的計畫,從1992至2007年的15年間,蓋出了3萬5千公里的高速公路,目的在連結各省省會以及50萬以上人口的主要都市。此研究專注探討這些高速公路對「路過」的那些小縣分有什麼影響。

看交通建設對這些「偏鄉」的影響,是一個聰明的選擇:因為通過該縣分並非蓋高速公路的主要目的,所以這些偏鄉的存在對高速公路路徑的選擇,是相對外生的因素。然而,這也不是全然外生的,畢竟我們無法排除不同縣分之間爭奪公路建設的權力鬥爭。為了解決這個內生性問題,此文用最低成本路徑(least cost path)作為工具變數。這個成本指的是建設公路的成本,必須考慮距離、地形、地貌等自然地理的因素。這個工具變數不太可能受到公路建設背後政經結構的影響,所以非常有說服力。

結果發現,那些被路過的縣分的GDP成長率,因為高速公路的經過而顯著下降,也發現此結果與這些縣分在工業產出的下降有關。所以,小的變得更小了。在Krugman與Helpman兩種理論預測之間,顯然實證結果是支持Krugman的理論。

小單位的能量被大城市吸走

另外一篇文章是Baum-Snow、Henderson、Turner、Zhang、Brandt(2018)共同進行的研究。他們也是在看中國於90年代末期至2010年所興建的大量高速公路的影響。與Faber的一個很大的區別是,他們看全國的地級市,而非專注在偏鄉縣分 [1]。這個研究也很重要的原因是,之前Faber並沒有說明這些偏鄉失去的工業產出去了哪裡,這篇文章則區分人口比較稠密的地級市以及相對鄉村的地級市,用了1962年的公路路網來作為工具變數。以很久時間以前的公路路網作為工具變數,已經是都市與區域經濟學的一種標準作法,也有相當程度的外生性。這個文章發現,當一條新路連結一大一小的地級市,通常是小的人口與經濟活動流向大的。也就是說,作為大都市腹地的小都市,其經濟活動能量會因為城際交通建設,而被吸走一部份到大都市去。

著名的樂團「交工樂隊」在《菊花夜行軍》專輯裡有一首很有名的歌,叫做〈縣道184〉。這張發行於2001年的專輯非常經典,非常的客家與草根。2003年我出國前,反覆聽著裡面的歌,其中〈縣道184〉刺激我很多思考。歌的最後一段說:「縣道一八四這項時/像一尾湖蜞/巴著捱等這個莊頭/緊吸緊肥緊吸緊光生/歸莊介後生仔/卑伊/吸淨淨」 。翻成中文是:「縣道184這時候/像一尾水蛭/趴附我們這個莊頭/ 越吸越肥、越吸越光鮮/一莊子後生/被它/吸光光」。[2] 所以,交工樂隊的觀察與Krugman的理論相符,也與上述的實證結果一致!

是不是因為縣道184把美濃客家庄的後生吸光光,或者高鐵延伸屏東將使得區域發展更不平衡,所以我們就不應該蓋縣道184或將高鐵延伸到屏東?問題恐怕沒有這麼簡單。畢竟「區域平衡」不是交通建設的唯一判準。只是,在論證這些城際交通建設的必要時,就千萬別再用「區域平衡」這樣似是而非的口號了!


[1] 中國的行政分區在省之下與縣之上,有一個地區與地級市(地區級城市)的分區。雖名為市,其實比較像是古代州或府的概念。通常在其核心,有一個都會區,為一些較為鄉村的縣分所包圍。此文排除了「Han China」以外的地區,如新疆、西藏等。

[2] 縣道184在2004年之後,已經改編成台28線,更大條了!


參考文獻:

Baum-Snow, N., Henderson, J. V., Turner, M. A., Zhang, Q., & Brandt, L. (2018). Does investment in national highways help or hurt hinterland city growth? Forthcoming in Journal of Urban Economics.

Faber, B. (2014). Trade integration, market size, and industrialization: evidence from China's National Trunk Highway System. Review of Economic Studies, 81(3), 1046-1070.

Helpman, E. (1998). The size of regions. Topics in public economics: Theoretical and applied analysis, 33-54.

Krugman, P. (1980). Scale economies, product differentiation, and the pattern of trade. The American Economic Review, 70(5), 950-959.

Krugman, P. (1991). Increasing returns and economic geography. Journal of Political Economy, 99(3), 483-499.

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新加坡管理大學經濟學院副教授。「天河言摘」是他大學玩BBS時的暱稱,人的言說,就像是從天河(銀河系)的諸星裡,摘下一些言語的聲響。
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