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今年12月8日是德國巴伐利亞邦立憲70週年紀念,近日巴伐利亞邦籌劃各式慶祝活動,以誌此政治史重要事件。我想以這篇文章紀念這部深具意義的憲法,以及紀念一位中文世界少人聽聞、但在德國──尤其是巴伐利亞──政治史上重要的法律人及政治家:威廉.何格納(Wilhelm Hoegner)。

何格納出生於1887年的鐵路工人家庭,經歷過了德意志威廉帝國、威瑪共和國、納粹第三帝國以及戰後聯邦德國。他在威廉帝國時代求學,後加入社會民主黨。取得法學博士後,他懷抱著改善社會的理想,從法律人走向政治家。在威瑪共和國時代擔任律師、檢察官、法官,1924年到30年之間擔任邦議會議員,1930年到33年擔任國會議員,直到被逐出德國為止。他的成長與從政過程,見證了當代德國國家形成的多難歷史,以及在那個時代成為一個不容於官方意識形態的政治人之命運。

何格納雖是巴伐利亞人,也信仰天主教,但有著無可動搖的左派立場。十幾歲時他就申請加入社民黨,寫下的申請入黨原因是「為了改善無產階級的宿命,及為了受苦人類的真正福祉而奮鬥」。1930年他在擔任國會議員時,對著納粹黨的議員斬釘截鐵地說明從十幾歲以來的政治信念「我從戰前還是青年時就加入社民黨,因為我年輕時的經歷,讓我清楚無比,什麼叫作出身於德國人民的貧困階層。」

1933年希特勒上台──何格納稱那是「德意志第一個共和國在1933年的棄械投降」──通過了《職業公務員再造法》(Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums),其中第4條規定,從事不支持德意志民族國家之政治活動的公務員,得被解除職務。何格納因其社會民主黨的黨員身份及政治立場被解職。那一年,45歲的他流亡國外,1938年被除去國籍,在國外窮困的日子他依賴寫作與翻譯勉強維生,直到二次世界大戰結束才能返回家鄉。

為巴伐利亞起草憲法的威廉.何格納。圖片取自Wikipedia

在瓦解的社會中尋求一點凝聚的火光

何格納的流亡命運早已注定,因為他是納粹黨的死敵,不只因為他是社民黨人,還因為他召開了「希特勒審判」(Hitlerprozess):1923年11月9日,希特勒及同夥串通了少數慕尼黑公務員,企圖發動政變失敗,逃亡不成被逮捕,1924年進行審判,何格納就是調查委員會的主席。此外,他也在1930年時在議會發表一次著名演說,提醒德國大眾,納粹黨這個法西斯政黨空口承諾一切,把德國帶入如同吸食鴉片的迷霧中,最後將催生蔑視人性的第三帝國。當時希特勒尚未上台,何格納的眼光銳利,已斷言幾年後德國的宿命。這次演說後來以《納粹黨人對人民的欺騙》(Der Volksbetrug der Nationalisten)為題出版,成為暢銷書。

二戰結束後他回到巴伐利亞,協助戰後政治體制的重建工作,尤其是司法機關的改造。戰後他首先擔任慕尼黑高等法院院長,也是社民黨巴伐利亞黨團主席。1945年9月28日獲得美軍提名為巴伐利亞邦總理,並兼任司法廳長,在保守主義以及天主教力量強大的巴伐利亞邦,他是歷史上唯一一位社民黨籍總理。

在他過世後,為了紀念他對德國司法、人權與政治的貢獻,巴伐利亞的社民黨於1987年他百歲冥誕時,決議設立威廉何格納獎(Wilhelm-Hoegner-Preis),每年頒發給對於維護自由人權卓有功績者。得獎者並非都是知名的公共人物,也不必是個人,某一年便頒給了Biss、Riss、Donaustrudl、Straßenkreuzer等街友報刊雜誌──這個獎的得主,應該是如同何格納一樣,在瓦解的社會中尋求一點凝聚的火光的人。

在流亡中萌芽的憲法草案

流亡瑞士期間,何格納深信納粹獨裁政權有朝一日必將被擊敗,便開始構想一個新的民主德國體系架構,以作為納粹政權消亡後重建德國的藍圖。1940年代,他開始起草民主憲法。與其他流亡的法學人士討論後,認為依照德國的政治傳統與克服獨裁政權的必要,德國必須採取聯邦制度,最後寫出了一部巴伐利亞邦憲法草稿。

戰後,為了重建德國的民主政治,同盟國委託何格納構思巴伐利亞邦的憲法,以創造一個穩定、並具有足夠力量對抗獨裁的政治體系。1946年成立巴伐利亞邦制憲委員會,何格納擔任主席。在他主導下,以其流亡期間所起草的憲法草案為基礎,1946年12月1日全邦公投通過了這部他稱為「自由之堡壘」(Bollwerk der Freiheit)的邦憲法,12月8日正式實施。

這部新生的邦憲法,如何規範戰後巴伐利亞的政治秩序?這部憲法共有188條,分成4大部分,分別規範巴伐利亞邦的組織架構及任務、共同體生活中的各種權利與義務,例如經濟、勞動。另外也設計了人民直接提請釋憲、人民請願公投(Volksbegehren)及人民投票決定(Volksentscheid)這種體現直接民主的機制,讓人民分享了立法權(這應與何格納長年流亡瑞士經驗有關)。內容細節無法在此篇短文中詳述,我想把焦點放在這部憲法對該邦人民的意義。

形成巴伐利亞人的共同理念

為了避免第三帝國中央集權獨裁歷史重演,也配合德國國土上各區域自古來具有獨特的政治文化傳統,德國憲法設計了明確的聯邦制,各邦有非常高度的政治權力,除了軍事、國防、以及涉及聯邦法律的司法事務外,在內政、教育、警察、財政等等,有非常大的自主空間,甚至也有一定的對外事務權力,亦即,各邦具有「國家性」(Staatsqualität)。例如各邦均在柏林及布魯塞爾設有自己的代表處,以在聯邦與歐盟代表各邦利益並協調地方與中央及歐盟關係。

在這種地方高度自治的政治環境下,一部地方的憲法雖無最高效力,卻能在準國家的共同體生活中,呈現這個地區人民的信念價值,他們選擇的生活方式,他們的文化傳統及社會生活的基本秩序。

因此,雖然德國基本法第31條明確規定「聯邦法打破邦法之效力」(Bundesrecht bricht Landesrecht),確立了聯邦憲法高於邦憲法的位階,但這部巴伐利亞憲法始終對於巴伐利亞人的共同生活與理念形成具有重要地位。

德國憲法法院大法官Peter M. Huber在巴伐利亞邦憲法立憲65週年紀念時,曾在邦議會發表演講,便指出聯邦憲法為邦憲法設下了明確的界線,但邦憲法仍然具有憲法自主地位(Verfassungsautonomie),在與聯邦憲法對話、互動、保有自主空間但仍然取得同質性(Homogenitätsgebot)下,形成了塑造民主政體的共通原則。

位在德國東南的巴伐利亞邦,宗教文化和語言上都與德國其他地區有差異。

象徵著希望的憲法

如果我們想想,1945年戰爭結束後到德國基本法通過的1949年間,德國的憲政體制形成了好幾年的真空狀態,而這個時期便有賴邦憲法維繫民主憲政,便更可想像巴伐利亞憲法獨特的重要性──作為希特勒法西斯主義出身之處,作為那本《我的奮鬥》寫就之處,巴伐利亞如何在戰後展現其民主戰鬥力,向世人證明其抗拒法西斯的決心與能力,就端賴這部憲法。

12月1日,在慕尼黑國家劇院的立憲70周年慶祝大會上,前憲法法院大法官Paul Kirchhof這麼敘述那個制憲時刻:1946年對巴伐利亞來說其實是個絕望之年,多數男性都陣亡戰場或者仍關在戰俘營中,而女性不知能否熬過嚴冬。通過憲法那一天的慕尼黑極寒,制憲委員會必須在零下21度開會,每個人都凍在慕尼黑大學的議場,但是卻都因這部新憲法的偉大理念而全身發熱起來,大家都清楚,這是「提出基本重要問題的答案的憲法」、「是一部建立人民對民主自由信任的憲法」,也是一部「象徵著希望的憲法」。

該憲法的前言即生動地給出了這種希望的圖像。前言寫道,這部民主憲法是在神、良知、對人性尊嚴的敬重盡皆虛無的廢墟中,在為後世之德國人確保和平、人性與權利的決心中誕生──這顯示了,這部憲法是對於那段剛剛結束的野蠻時代的一次明確的意志展示,是在廢墟中綻開的一朵希望之花。

彷彿卡斯楚與教宗都參與了制憲

曾任法官的《南德日報》總編Heribert Prantl──也是威廉何格納獎得主──於12月3日、4日該報週末版,以全版版面文章「國家的情書」(Staatlicher Liebesbrief)敘述了他對這部憲法的熱愛。他說這部憲法如此動人,彷彿是一封寫給巴伐利亞以及它的人民的情書。

「巴伐利亞人被認為具有誇張與過度反應的傾向,可是如果我們說這部憲法是世界上最美麗的以及最多彩多姿的憲法之一,那是絕不為過」,Prantl認為,這部憲法雖然出自巴伐利亞,但是其多采多姿,就彷佛卡斯楚與聖方濟教宗都參與了制憲。例如這些充滿社會主義關懷及人道精神的條款:「每一個人都有權利要求,藉由勞動而得到合理的生存」;「勞動受到國家特別保護」;「每一個人都有權利要求,在生活變動中獲得保障」;「每一個受僱者都有休養的權利」;「經濟行為是為了共同福祉而服務」……

在巴伐利亞邦憲法施行後兩年半,西德才通過了叫做基本法的憲法。但是Prantl認為基本法中保障的權利甚至比不上巴伐利亞邦憲法的豐富。例如「一切國家權力都來自人民」這樣的條款在巴伐利亞被落實得更徹底,人民請願公投的機制,使得70年來巴伐利亞人多次直接展現形塑自己生活價值的意志,例如透過這個機制廢除了政府徵收大學學費的政策。而那些最後沒有能夠被通過的公投案,也激發了政治討論,強化了人民參與公共事務的意願及能力。

「加了奶油與香腸的麵包」

Prantl說,言簡意賅的基本法如同乾麵包,而巴伐利亞邦憲法則在麵包上加了奶油與香腸。

巴伐利亞人對自己的憲政體制極為專情。當1949年時基本法被制定,需要在各邦投票以生效時,巴伐利亞人投下了反對票。174位邦議員中,64票贊成,101票反對,9票棄權,但德國基本法第144條規定,只要西德2/3的邦投票通過,基本法就生效,因此即使巴伐利亞拒絕了聯邦憲法,基本法最終還是取得效力,成為巴伐利亞在內各邦必須遵守的最高憲法。但即使如此,巴伐利亞人還是自豪他們的「加上了奶油與香腸的麵包」。

閱讀巴伐利亞邦憲法,確實會發現許多獨具一格的人民意志,除了前述條文,還有許多引人特別注意的條文,呈現了巴伐利亞人如何回答歷史問題,以及如何想像良善的共同生活。例如:第6條規範不得剝奪國籍、97條規範公務員服務的是全體人民而非任一黨派、僅認同民主憲政國家、107條保障信仰、良心自由、第119條禁止種族仇恨言論、以及許多限制公權力實施的條款,均是對於納粹時代的回應;第105條規範倘外國人在國外被侵犯其基本人權而逃至巴伐利亞,則不得被遣返,這也明確地回應了當前的難民問題下巴伐利亞所應該堅守的價值;第106條規範自家的不可侵犯、國家應提供可負擔住宅、以及每位居民都有權要求適當住處、第110條規範國家應處理髒亂、第125條強調孩童是人民之珍貴物、每一位母親都有權要求國家保護與照顧、特別是多子女家庭更可要求國家提供適當照顧與住處、第131條規範學校不只教授知能、還應塑造心與性格、第151條規定經濟活動為了共同福祉而服務、第157條規定資本創造本身不作為目的、而是整體經濟活動得以開展的手段等等,都突顯了巴伐利亞式共同體的願景、理想與價值。

憲法中的「主導文化」

近年來在德國關於移民問題的討論中,圍繞著「主導文化」(Leitkultur)概念產生了歷久不歇的辯論。所謂主導文化指的是在一個多文化社會中,對於某種價值文化的優先認同與尊重,該文化能成為異質社會中的共識,因而能主導並創造融合的可能性。可是不管在學界或政界,對於德國應否有一種主導文化、主導文化又該是什麼,並無定論。這個字彙也常被用以作為政治動員,因而也被視為是充滿爭議的概念。

今年9月,分屬基督教社會黨以及薩克森的基督教民主黨的5位聯邦國會議員與邦議員,聯名提出了一份名為「呼籲一種主導與框架文化」(Aufruf zu einer Leit- und Rahmenkultur)立場聲明,認為所有德國人民與移民都應該在這樣具有約束力的框架中,尊重德國價值,認同德國作為家鄉、擁抱更多的愛國主義。顯見主導文化始終是德國政治的重要議程。

而最著迷於主導文化概念的,就是巴伐利亞的政壇。幾年前,巴伐利亞的基督教社會黨秘書長(現任聯邦交通部長)Alexander Dobrindt公開主張,德國的主導文化是來自受古典、人道主義、啟蒙形塑而成的基督教-猶太教文化。這便是一個很典型的巴伐利亞的立場。巴伐利亞邦總理Horst Seehofer甚至希望修憲,將主導文化明文訂於邦憲法中。

然而,難道70年前制憲者寫下的那些文字、描繪的那些願景、劃下的那些界限,不正是最好的主導文化嗎?今日許多政治人物都忘記了當年憲法之父想告訴我們的事情,倘我們細讀巴伐利亞憲法裡那麼小心翼翼地規範宗教平等與信仰自由,就會對於Dobrindt主張的基督教-猶太教文化必須作為主導文化的說法有所保留。如果真要為巴伐利亞建立一種主導文化,應該到憲法裡尋覓巴伐利亞所應珍惜的價值是什麼,如果真要擁抱愛國主義,應該看看憲法中允諾我們的國家是什麼。而我認為那些法條中透露的願景是,每一個人都可以也應該過有尊嚴的生活,這也是國家責無旁貸的承擔。而那正是這一代人從立憲者以及他們的同代人手中接過來的情書。

這封情書當年由立憲者代表國家寫好,寄給人民,向人民承諾這個國家將在廢墟中站起來,一切都會變得更好;而跨越了70年後,人民將這封仍如此動人的情書寄給國家,告訴國家:我愛著那樣子守護著我的你。

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高雄出生,苗栗、臺南長大,臺北求學,後移居臺東。在臺灣跟德國讀外交、哲學及政治。政治大學政治學系博士,治歐陸思想史。2018年以〈終生為真理──年度歐洲記者敦達爾〉一文獲得人權新聞評論獎。
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