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過去幾年,偏鄉教育問題引起社會普遍關注,各界對如何提升偏遠地區教育品質也有不少建議,更有許多朋友以各種方式積極投入改善偏鄉教育。

相較於其他教育議題往往因不同看法而難以形成共識,以具體行動改善偏鄉教育困境,幸運得到行政部門與朝野立委的一致支持。

為了強化偏鄉師資素質,提升學生學習品質,平衡城鄉教育落差,行政院於今年5月18日通過《偏遠地區學校教育發展條例》草案,立法院教育文化委員會也在上周進行審議,院版加上各委員提案共計有十多個版本,足以顯示行政部門與國會對本案的關切。

相信沒有人會反對提升偏鄉學校教育品質,但本案涉及的問題複雜,加上準備朝制定特別法的方式處理,尤其應該深入對話、審慎立法,不能為了立法而立法,尤應避免在法制化過程中製造更多爭議,衍生更多紛擾。

筆者約略看了朝野委員、教育部長潘文忠對《偏遠地區學校教育發展條例》的討論與對話,其中,明定公費生偏鄉服務義務、增加教師久任誘因、強化學校軟硬體設施等具有較高共識,但也有部分條文可能引起疑慮,在此提出以下建議:

1.社區問題,是偏鄉學校教育問題的根源

偏鄉教育面臨的問題眾所皆知,但偏鄉學校教育的困境,其中固然有師資流動率高、優秀師資難覓等現象,卻也有許多並非是學校方面的問題,甚至也不單獨是教育層面的問題。

偏遠地區學校面臨的問題,背景通常是因為整體社區機能不彰,使得就業不易、青壯人口外流、少子女化、隔代教養等成為一個惡性循環,從而掏空社區原有的其他社會功能。家庭教育的持續弱化,更使得學校承擔了超越學校教育本身的責任與功能。

就這個角度而言,學校反而是偏鄉社區中公共資源相對較好的。偏鄉學校必須負起更多社區原有機能或可理解,但要真正改善偏鄉學校教育品質,顯然也不能忽略社區與家庭應有功能的重建與恢復。

2.教育法制不宜有過多例外規定

朝野立委為了定義何謂偏鄉,做了不少對話,最後發現《偏遠地區學校教育發展條例》所稱的偏遠地區,相當程度與現行《離島建設條例》及《原住民族教育法》重疊。

就法律性質來說,《離島建設條例》及《原住民族教育法》是為了處理離島地區與原住民族教育議題所制定的特別法,此次的《偏遠地區學校教育發展條例》則是針對偏鄉教育的特別法,於是,出現了「特別法之外還有特別法」,以及是否要從優適用、如何從優適用等等爭議。這三個目的各異的教育法制,究竟要如何互相比照援引?有待更為精緻的討論。

此外,就教育法制的一致性來說,原先具有普遍性的權益或規定,其實也不宜為了便宜行事,一再出現例外規定。比如說就不宜以道德審判角度,不採計育嬰或服兵役之年資。畢竟提升偏鄉教育品質固然重要,保障這些法有明文的權益也同等重要。

3.專業與熱忱同樣重要

談到偏鄉教育問題,自然不能不討論如何吸引優秀師資、或如何留住優秀師資。有論者認為,編制內的專任教師通常無心久任,使得偏鄉充斥代理教師與沒有正式教師資格的師資。

這樣的說法似乎隱約暗示,正式教師不願意到偏鄉服務,或編制外教師比正式教師更具有教學熱忱。暫且不論這樣的假設是否有更多可昭公信的數據佐證,已有立委據此主張應該放寬偏鄉學校的師資任用標準,或是授權各主管機關以契約專案聘任教師,並同意未具教師資格之專聘教師,得在修畢相關教育學分後,取得教師證書。

師資是影響教育品質的關鍵,此一教師認證途徑明顯異於現行體制,對整體師培與教育品質的衝擊程度,需要更深入的政策影響評估,對其他依國家法制取得教師資格者是否公允,也有必要進一步斟酌。另外,聘任契約形式的專案教師,短期內或可緩解偏鄉師資流動率過高問題,但長期來看是否造成任用私人之虞,恐怕也必須等量齊觀,不能輕輕帶過。

4.專任教師為主,代理教師為輔

如前所述,專業與熱忱並非零和對立,如果國家師資培育與認證機制足堪信任,就教育專業知能與教學能力來說,專任教師應優於代理教師,也優於以契約專案進用之教師。

是以,要提升偏遠地區學校師資素質,就不能一味降低專任教師員額。如果偏鄉開的都是代理教師的缺,就算正式教師再有服務熱忱,也不可能前去應徵。為真正穩定師資,建議偏鄉師資之進用,應以專任教師為主,代理教師為輔,是否有必要設置以契約專案聘任之教師,實應再作深入探討。

事實上,根據媒體採訪偏鄉學校教育人員也發現,偏鄉地區年資短的不僅是正式教師,代理教師的流動率同樣居高不下,合理推測是代理教師之勞動條件不佳使然,依此,如何積極保障代理教師應有權益,顯然比另行引進所謂專案教師來得急切。

比較讓人無法理解的是,教育部一方面消極面對代理教師工作條件,一方面卻又積極另立新法;而同意支持保障代理教師權益的朝野委員,一方面對行政怠惰視而不見,一方面卻又千方百計另闢蹊徑增加契約進用師資。要說這樣算是真心重視偏鄉教育品質,會不會也太本末倒置、不見輿薪了?

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教育工作者,關注教育、階級與政治議題,面對強調競爭與績效的社會氛圍,嘗試以左翼的、公共化的觀點開拓教育視野,始終相信,教育還是改變台灣的關鍵。
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