Uber 在台灣會引發爭議，是因為台灣沒辦法接納新型態經濟模式，還是Uber究竟做了什麼，讓政府必須使用裁罰手段？
背後有一群超級創投作為後盾的優步（Uber），大舉進入全世界數百個城市的行動應用（app）叫車服務市場，但幾乎走到哪裡，法律爭議就延燒到哪裡。
日前我國交通部的立場也從調查轉而積極裁罰，截至今年1月中為止，已持續對 Uber 及以自用車加入的非職業駕駛，開出累計約新台幣兩千萬元的罰單，亦發函經濟部，研議撤銷 Uber 在台公司登記，並請投審會重新審查其外資投資資格，同時向公平會檢舉其對外刊載不實廣告。
Uber 方面，則在繳交幾張罰單後，對其他罰單提起行政訴願，政府依法不得強制執行，另號召網友聲援向交通部抗議，並拜會曾任科技部長之行政院副院長張善政，以尋求解套方案。這場 Uber 與計程車的戰爭，交通部與計程車業者指控 Uber 規避法令違法經營，無法保障消費者權益，Uber 及其支持者則反擊現行法規落後，妨礙共享經濟之創新服務發展。
任何公共政策必然需要經濟學理論的支撐，在產業聚合的大環境下，政策方向更須具備跨領域思維。如果不弄清楚脈絡上更深層的意義，至多只能為特定團體撐腰牟利，而不能衡量一個社會的整體得失。因此，以下將回到政策制定的原意進行分析，並進一步探討共享經濟的啟示。
揭開運輸法規的面紗
我國公路管理以公路法為母法，該法第1條立法目的謂：為加強公路規劃、修建、養護，健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，特制定本法。
值得留意的是，根據法條沿革，民國48年最初的版本，是將安全與修建、養護，及運輸並列，而現行條文內的位階關係，是民國73年參照日韓立法例，為使交通建設在整個大目標下，更考慮到公共福利與交通安全而修正的（見立法院公報第73卷第2期第40頁）。意即無論各目標所屬條文如何制訂，仍應以公共福利與交通安全為依歸。計程車業也是在此修法之際加以規範。
該法在此之前僅將汽車運輸業分為普通汽車客運業、特種汽車客運業、普通汽車貨運類及特種汽車貨運類四大類，因「失之籠統，未盡符合現況，常生疑義」（見立法院公報第72卷第105期第21頁），方於修正時分別按其性質及一般通稱與營業範圍，重新劃分為遊覽車客運業、計程車客運業及小客車租賃業等七種，並於第34條立法理由明言：汽車運輸業迅速發展，有詳為區分嚴加管理之必要，爰將特種汽車客運業分為遊覽車客運及計程車客運；小客車租賃業之營業形式，有別於計程車之出租營業（見同期立法院公報第44頁）。
因應各類運輸業的發展，公路法第34條多次修正。及至今日，現行條文將公路汽車運輸分自用與營業兩種，營業汽車則分為九類，特別要提出的是，某些分類之區分並非望文生義可想而知，以汽車路線貨運業與汽車貨櫃貨運業為例，前者為核定路線內，以載貨汽車運送貨物，而後者則為核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物。之所以增訂前者，就是因為審查會認為汽車貨運業並不包括汽車路線貨運業。曾有委員提出兩者是同樣的服務不宜再分，但經召委說明兩者共同利益不同，意見不同，合組工會也會因目標不同而吵鬧無結果後，認有分業之需要而定案（見立法院公報第73卷第2期第39～40頁）。
計程車客運服務業之定義也是在同年納入該法第2條，指的是以計程車經營客運服務而受報酬之事業（其與計程車客運業差異的論述可參考這篇文章第2點）。這次修法也制定第56條，將計程車客運服務業申請辦法交由交通部定之。即便該等行業早已實質存在，至此，交通部才具有制定辦法管理的法源依據。其後，民國91年修正第56條，明訂管理辦法之訂定內容，使授權之目的、內容及範圍具體明確，這才落實了「法律保留原則」，也就是以法規命令限制人民權利、課以義務或規定其他重要事項，須有法律明文授權。
是故，運輸業之管理，在分類方面不是看起來像就好，差以毫厘，失之千里，若只看表面即妄下定論，則議論極易失焦，亦無益於爭端妥適解決。按現行分類，計程車屬計程車客運業，是在核定區域內，以小客車出租載客為營業者；而小客車租賃業，則是以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。首先可以確定的是，Uber 或類似服務的運作模式中，皆有駕駛人擔任司機為乘客服務，並不應被劃歸為公路法中的小客車租賃業。
那麼，Uber 算不算是計程車業呢？
解讀Uber模式的運作
要回答這個問題，需要先對 Uber 的營運模式有更多暸解。Uber 所建構的核心是一資訊平台系統，消費者與駕駛各自使用對應的 app 接取該系統，任何時間，參與駕駛自由決定是否開啟 app 接受消費者叫車的選項，消費者使用 app 叫車後，經由系統媒合配對出此刻最適合接受叫車之駕駛。車輛是由駕駛自行準備，並非由 Uber 購置。事實上， Uber 也不會管駕駛是否有其他工作、是自營商或是為車行工作，許多駕駛另有正職，或是兼有多方客源。消費者在第一次消費後，也可以繞過 Uber 與駕駛另行交易。
Uber、駕駛、消費者三方構成一個商業生態系，但彼此之間是各自獨立的，實際從事載客行為的是駕駛。這就像是買家與賣家透過拍賣平台進行交易，雙方的確要遵循平台使用條款，但銷售商品的是賣家而不是拍賣平台，拍賣平台與賣家間更不存有僱傭關係。也就因為這樣，拍賣平台經營與應用系統服務提供（ASP），在我國行業標準分類都是被劃歸為資訊及通訊傳播業之下的 J6312 - 資料處理、網站代管及相關服務業，而實際經營商品買賣的電子商務平台，則屬批發與零售業下之 G4871 - 電子購物及郵購業。
視使用 Uber app 接受叫車的駕駛受僱於 Uber，就像說用拍賣平台賣過東西的人就成了拍賣網站的僱員一樣離譜，按理說，應用程式與平台非交易之一方，當然不會是其所乘載交易的法律行為當事人。再延伸下去，還可以發現並非所有拍賣網站的交易都屬營業行為，根據財政部的解釋，個人出售自己使用過的二手商品，買來或受贈尚未使用就因不適用而出售，均不屬課稅範圍。同理，若駕駛本身並非以載客為業，僅利用 Uber 平台分享其剩餘勞務，在性質上應與公路法所規範之營業相異，反而是自用、營業的二分法才應與時俱進配套調整。
如駕駛果真以此為業，則需更細緻地將租賃業與計程車業分別討論。按我國行業分類，附駕駛之客車租賃屬 H4939 - 其他汽車客運類，但公路法中不存有此分類，相關規範要看汽車運輸業管理規則，該法規第五節小客車租賃業中之第100條第1項第2款稱：經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。意思是租車人與出租人間已經成立租賃的法律關係，當有需要時再按此規定僱用駕駛，但依以上論述，Uber 本就非屬小客車租賃業，消費者也不是跟 Uber 租車，哪有依據此條約束 Uber 駕駛的道理？
其次，雖然公路法第34條第1項第4款計程車客運業之字義，看似含括小客車出租載客之所有樣態，參與 Uber 的專職駕駛似有被解釋為計程車客運業之空間。然而，細察前述條文修正時所曾考量之性質、一般通稱，與營業範圍，縱使計程車與 Uber 駕駛之營業範圍重疊，也絕少聽聞有人混稱兩者，前者載客主要來自巡迴攬客，後者則純粹以 app 接受乘車需求，且兩者共同利益不同、意見不同，合組工會必吵，性質迥異。要套用公路法規範之現有分類，是否能通過法律明確性原則之檢驗不無疑義。認有必要需增訂分類時，更應落實法律保留原則由立法院為之。
還原 Uber 違法的真相
令人驚訝的是，交通部於Uber 一案之判定，是言之鑿鑿地強調，Uber 在我國之經營模式，並非僅止於遊走法規灰色地帶，而是明確的非法營業行為。原來，交通部於去年計程車業者上街抗議後不到一個月，即因「現行規定未臻明確，為避免產生爭議」，而逕行修正計程車客運服務業申請核准經營辦法（見立法院議案關係文書院總第462號政府提案第2897號之14），將利用平板電腦、智慧型手機等應用程式媒合或轉介駕駛予乘客之服務型態，納入計程車客運服務業規範。
換言之，說不清楚 Uber 究竟適用何種業別沒有關係，只要自行修改法規加以規範就好。其影響所及，日後凡屬此類應用程式服務業者，都要依法申請計程車客運服務業營業執照。這代表，就連「呼叫小黃」之類媒合乘客與計程車的網路叫車應用程式，都無法自外於前揭辦法，恐怕只有「臺北好行」那種計程車資訊列表的做法，才無需申請營業執照，也難怪來自巴西的 Easy Taxi，會於考量台灣法規不符其核心營運模式後，決定退出台灣市場。
回想當初，拍賣這種 C2C 的商業模式剛進入台灣時，也曾面臨零售業的管制。更別說前一陣子第三方支付爭議之始，金管會曾主張：要做第三方支付可以，只要依法先成為銀行機構就好。今昔相比好似歷史重演。多年來政府強加比附的態度非但沒有轉變，反倒是交通部加碼演出，自己的法規自己修，自行添附未見於公路法之定義，賦予法律未授權之限制，逾越法律保留原則，亦未依已生效之強化政府治理效能實施要點，於政策形成之際強化研究與溝通，主動探求民意及社會多元利害關係者之意見，實讓人不勝唏噓。
我國沒有網際網路的主管機關，各相關業務部會面對新型態的服務，理應先就其性質充分理解，依上述辦法規定之事前溝通並擴大社會參與的作法，研擬是否規範，認有規範必要時，則應就如何規範循修法手段為之，而不是一旦確認其與既有業者形成競爭關係，即由行政機關繞過立院操刀整頓。要求本身不擁有車輛、並未僱用駕駛，更沒有從事載客行為的 Uber，依現行公路法申請核准為運輸業，並就其認定之違規營業事實，兼罰 Uber 與駕駛，就註定了紛擾不休的命運。
主導虛擬世界法規調適的蔡玉玲政委，加油，好嗎？
【延伸討論】Uber大戰計程車（下）－雲霧外的森林
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