「每次全國會議,都會有人試探性地丟出一些東西,如果沒人瞭解、沒人反對,這些意見就會順著進入下個階段,最後就放進會議決議裏,埋下後來政策的伏筆。」

「這些人是誰?」

「有時是公部門自己,有時是產業界的人,這在國家行政體系很重要。」W平靜地解釋,「公務員的每個政策都要有依據,但依據是真是假不重要。我在公部門看過最厲害的事,就是把政策暗樁塞進會議結論裏。有這種東西,以後在政府的管考機制就會方便許多。」 

「怎麼塞?」

「一場會議,不可能都是從當場提建議,然後歸納。總有一些結論事先已經先寫好,若無太大爭議,就會一路過關斬將。」 W舉了幾個例子,說明如何用修辭讓這類政策暗樁看起來比較不刺眼。「這類東西潛藏在許多地方。而且坦白講,民進黨根本不是他們這些人的對手。」

W嘆道「其實他們也有理想,也有想法想推動,所以不能讓這些想法在未來完全無路可走。他們要面臨各式各樣的壓力團體,所以發展出很多巧門,把東西藏在裏面。當有個新政權或官員上任,才能用以前埋的暗樁,說服新的長官。」

時值2008年初,民進黨執政中央的尾聲。當時我擔任歐盟「知識政治與新興整合科技」專案助研究員,進行一項探究台灣科技治理架構的子計畫;期間訪問了十多位參與科技政策過程的受訪者。這天這位受訪者W,曾在公部門與社運界都待過,向我闡述了種種「全國會議」(科技、環境、能源、工業)運作的眉角。

隔年我在結案報告 [註1] 中指出,台灣的科技治理架構雖存在各型大小會議,卻仍有三個層次的「溝通缺口」:一、誰能出席、誰被排除的「代表性缺口」;二、與會人士知識/ 語彙的落差;三、不同參與者,在議程設定與結論綜整時的權力不對等。報告中,我也進一步從台灣「經濟發展主義」與「專家政治」兩條線索,詮釋這種科技治理模式的歷史文化脈絡。

2014年春,太陽花運動爆發,抗爭者從對「黑箱服貿」的不滿,延伸出對政體改革的訴求,主張召開公民憲政會議。馬政府不願服貿爭議延燒成憲政議題,改以召開經貿國是會議回應,也引起社運界不滿。唯行政院注意到太陽花運動中,網路扮演的關鍵角色,決定在本次會議中嘗試加入「網路參與」。而我,或因日前對相關議題的書寫,意外受邀以「網路專欄作家」身分赴會,陸續出席中區與全國會議,也喚起六年前執行研究案時,思索的若干問題。

本文將基於個人在這次會議的參與觀察,針對會議主題安排、代表組成、發言形式,與綜整結論及政府回應的寫法,反省這場會議的侷限。下篇擬撰寫的〈當「網路參與」撞進國是會議〉,將評估這次「網路參與」帶來的衝擊,浮現的侷限,並延伸思索,在當代民主理想下,這類「全國性諮詢會議」到底能扮演什麼角色、需要哪些配套?期盼這兩篇評論,能對台灣官民溝通的模式探索,帶來一些討論。

●主題設定的權力

本次經貿國是會議設定了兩個主題,「全球化趨勢下台灣經濟發展策略」與「台灣加入區域經貿整合與兩岸經貿策略」;從開場引言到分場座談,都沿兩個主題展開。這兩個主題反映了執政當局的思維主軸,也確實有其重要性,但作為經貿國是會議主軸,卻存在三層問題;

首先,是議題設定的「去政治化」。太陽花運動的四點訴求,聚焦的不只是經貿政策,而是經貿政策背後的政治程序(黑箱);其呼籲舉辦「公民憲政會議」,更是指向台灣當前政體的問題。面對這些挑戰,行政院僅以去政治化的「經貿國是會議」回應,不啻是一種文不對題。實際上,會中也有多位代表將當前經貿困境,歸咎於「府院關係混淆、立院效率不彰、法制化的牛步」,再再凸顯政治結構與經貿的扣連。

其次,是議題設定的「決策過程」。政府先前推動兩岸經貿政策的作法,才被抨擊為欠缺透明度與公眾參與的「黑箱作業」,這次經貿國是會議的議題設定,卻仍緊緊抓在少數核心官僚與顧問會議之手,對其他異見恍若未聞。這種議題設定上的專斷,也提供反對黨與社運團體杯葛的藉口。

而更為幽微的,是兩議題措詞中的「預設立場」,以及對應的開場引言論述產生的「定錨效應」。例如,我在中區會議曾對第一個主題的引言報告,指出其論述基調對後續討論造成的效果(由逐字稿摘錄,經小幅編修):

「… 從一開始,講者就把『全球化』界定為全球資本主義下,由跨國企業推動的現象。但倫敦政經學院的Leslie Sklair曾指出,『隨交通跟通訊科技發展發生的全球化』,跟『由跨國企業所推動的資本主義全球化」,在概念上應予區分。前者是自然而然,隨科技發展而延伸的趨勢;後者卻是我們這一代人可以做的政治選擇。

…把全球化描述成一種『客觀、無法逃避』的宏觀結構,會產生兩種論述效果。首先,是容易把台灣內部問題歸因到外部結構,卻忽視我們在政策上能處理的事。其次、其容易讓我們去追尋合乎『國際化、全球化』的目標,把它們當成理所當然。」

而第二組議題將「加入區域經貿整合」預設為目標,也跳過了「該不該加入」的價值/策略辯論,直接推到「如何加入」的技術性問題。我對該組討論參與有限,但從會議記錄觀之,也多少侷限了會議討論的空間。

●「頭人政治」與其不滿

會議的與會名單,依過去各類全國會議慣例,先規劃會議規模,再把名額配給政府、學術、產業、社團各界,責成不同主管機關規劃推薦代表與會。會議最大特色,就是嘗試納入「網路參與」。四月政院宣布召開經貿國是會議,就提到擬納入「網路意見徵詢」跟「網路實況轉播」,到五、六月顧問會議後,更規劃由中研院資訊所協調,規劃若干「網路代表」參與實體會議。

但到實際邀請之際,「網路代表」這個詞卻觸了礁 [註2]。首先,不管是受邀的網站站長或網路評論人,都自覺無法「代表」其它人。他們也進一步指出,「網路」不像產官學或社運界,是某種獨立的功能群體;實際上「網民」來自社會各界,往往具備其他身分。將網民想像成某個不同群體,先天邏輯就有問題。最後,這些擬邀請的「網路代表」,多少仍帶著對會議的不信任。畢竟前有反對黨杯葛、社運界看壞,許多人也擔心,成為代表會造成「替會議背書」的污名觀感。

這些「網路代表」的疑慮,我認為,正好在更大的脈絡中,凸顯出這場會議依循的傳統組織邏輯,與以「網路」為象徵的當代社會之間,逐漸擴大的斷層:

傳統會議邏輯,帶有濃厚「頭人政治」的色彩──也就是執政者乃透過各領域、機構、社群的頭頭,進行間接政治治理的模式。這種模式中,執政者只需與頭人斡旋,取得背書;至於各區塊中的意見或利益分歧,則由頭人去擺平。

頭人政治將傳統社會中對鄉紳領袖的信任,轉移成現代政體的運作籌碼,帶有現代化過程中「轉型社會」(transitional society)的過渡特質。其隱含三個假設:一、社會存在某些清楚的功能區塊,能由其中拔擢/ 培養頭人。二、頭人能在其組織社群內彙整意見,取得(至少是形式上的)代表性。三、頭人擁有其代表民眾的信任。

然而回看當代社會,業已展現出某些高度流動、彈性的「晚近現代性」(late modernity),甚而是更為解構的「後現代性」(postmodernity)。其特徵之一,正是種種社會邊界的模糊流動,以及個體多元身分的展現。越來越多人不隸屬於任何機構,也就難以在這種傳統邏輯中被代表。

即便還有形體的社群,許多也趨於扁平、鬆散,難依過去那些集中、垂直的模式彙整共識。而對群體內權力不等、利益分歧的意識,也逐漸鬆動傳統頭人的代表性。例如多數產業公會來自資方背景的理事長,對基層勞工的代表性,常被質疑。最重要的是,無數次危機,業已造成對菁英頭人、專家官僚、代理機構的信任動搖;現代公民要求更直接、透明的政治參與,更多的政治能動性。

這些變遷,註定了這場會議的與會者名單,難受期待的命運。

●發言形式與「綜整結論」的邏輯

不管是分區會議或全國會議,開場引言報告後,都依兩個主題分成兩個會場。現場發言採先登記抽籤,每人分配三(或四)分鐘的形式;只有在登記發言結束後,若有殘餘時間,才開放現場舉手發言。

這種程序設計,對會議帶來不可忽視的影響。正面而言,預登記發言形式,可避免討論太快糾結於特定爭點,而至少能讓有話想說的代表先能陳述一圈。但這樣的形式,也讓議程中超過七八成的時間,只能用於「宣讀」各個產業、團體或部會預先準備的內容,相對罕見橫向對話,遑論辯論。

大費周章動員上百人辦這一場實體會議,卻把多數時間用於書面(或網路)能完成的事,不禁令人惋惜。特別是,這些紛呈的意見中,其實充斥著價值上的對立(例如對勞動條件、稅率的看法),或施政優先順序上的角力,卻都沒辦法被充分展開,在對質與辯證獲得進一步釐清,造成會議充斥著「貌似多元、實則淺碟」的內容。

這種「多元而淺碟」的特色,也貫穿在會後「綜整結論」的書寫中。

綜整意見,由會議承辦單位(國發會)彙整,將會議發言合併摘要,依照「相關發言人數」跟「反對意見存在與否」區分成共同意見、多數意見、其他意見。各區的綜整意見,洋洋灑灑列出上百項,創造出一種「大家都有表達機會」的和諧氛圍。但這種並列式的書寫格式,卻模糊了不同意見中的價值衝突、優先順序;而這些,卻恰好是政治決定需回應的關鍵。

更值得思考的是,分成「共同、多數、其它」三層的書寫方式,太快進入數人頭、比音量大小的邏輯。我曾在會中指出,這是「用量化邏輯處理質化資料」,屬於一種方法論的謬誤。這類會議的重要目的之一,是去察納某些尚未引起普遍關注的視角,這樣的寫法,卻容易聚焦於許多人都想得到的點,錯過那些少數人意識到的關鍵看法,導致「結論的平庸化」。況且,即便我們姑且接受與會者的代表性,議程中也沒有任何類似投票的計量程序,讓代表們對任何意見表達支持反對。這導致各種意見的分類,不免落於彙整者主觀心證與偏好。

上述關於「彙整者心證」討論,也帶出「意見排除」的問題。中區會議第二天我就指出,首日三次發言的核心論點,均不見於當晚彙整的綜整意見,會中也有數位代表提出類似問題。平心而論,意見排除應是源於「與會議主題契合度不足」,不應非難承辦人員。但這點觀察,只是再次凸顯前述「主題設定權力」的關鍵。

而最後,實際列出的意見,也未標明彙整自哪些代表的發言,導致讀者難以跟與原發言逐字稿對照,確定是否真有所本、有無語意扭曲。若從陰謀論觀點視之,這個細節的闕如,給予會議主辦方更多操縱結論的空間。這是文書編輯的小細節,卻攸關整份文件能否取信於人,實有待改進。

●政府回應的落差

由各區會議的綜整意見,經過進一步彙整,在全國會議中發到每個與會者手中。每一欄意見的後方,都加註了政府的「回應意見」。從中可以看出承辦公務員的辛勞,得從政府現有諸多政策中,疏理出與會議意見的相關內容,予以說明。

然而綜觀整份表格,又會發現,多數「回應意見」總在強調「政府已經做了什麼什麼」,相對罕見對於「現行政策不足處」的認可。相而言,提出這些意見的代表,多少是覺得現行政策有所不足。那彼此間的落差到底在哪?

我進一步細看,注意到幾類問題:

一、有些回應意見,漏了回應對象中的關鍵元素。例如整份綜整意見的第一句,提到「政府應建構全球化下的國家發展願景與前瞻政策,取得全民共識。」但回應意見洋洋灑灑只談政府願景,完全沒有回應「取得全民共識」到這六個字。

又如第四大項多數意見第七點,原意見為「政府應發揮財富重分配的功能,確保企業獲利能回饋至基層勞工。另政府協助產業升級應先區別守法企業與血汗企業,避免劣幣驅逐良幣。」結果政府回應均僅針對第二句,指出種種獎勵措施對血汗企業除外,對於更根本的,如何「確保企業獲利回饋至基層勞工」,全然不提。

二、有些回應意見,與代表建言間存在邏輯上的跳躍。例如當民間代表建議要「溝通」,政府總回應會「加強說明宣導」。但溝通是雙向的,但說明宣導是上對下的,兩者不能等同。

又例如,每當提到「貧富差距問題」,回應只聚焦於社福措施。但貧富問題的改善,更有賴於資本與薪資利得的健康比率、房地產炒作的控管、會計監管制度的完善、勞動條件的改善。只有在窮盡制度的設計調整後,無法解決的,才透過社會安全網去彌補。

三、列出的建言與回應,通常都只是一個概略的方向,相對欠缺對「程度」的精準描述。所以當民間提出要做一件事,政府回應說有做,我們總永遠無法搞清楚:做的到底夠不夠?不夠在哪裡?

●誰的經貿國是?

回到開頭引述的研究報告中,我列出的三種「溝通缺口」,幾乎都在五年後親身參與的經貿國是會議中體現。

在對與會者組成與「頭人政治」的討論中,印證的是產官學界傳統的組織機構代表,與社會其他成員間的「代表性缺口」。在對「主題設定」與「綜整結論/ 回應意見」的批判中,也可凸顯,政府部門與官方認可的產業菁英(如顧問小組),相對於其他與會者不成比例的權力。至於與會者的發言間,也顯現知識與語言能力的落差,唯本文對這點較無著墨。

這些見證,無一不緊扣本文主題的設問:經貿國是會議代表了誰?

在指出這些顯而易見的權力結構外,參與本次會議的另一層意義,或許是更清楚對於「經貿國是」這種龐大的主題,實體會議在容量與格式上的限制。

例如,我雖質疑了當前與會名單的代表性,卻無法對於一場規模受限的實體會議,提出有意義的對案。我雖指出「發言形式」導致內容「貌似多元但淺碟」的問題,卻得承認這是讓每個有話想說的代表,能至少表達一輪意見的辦法。我雖期待種種價值爭議能展開、深入辯證,但考量會議時間,也得承認空間十分有限。

不過,這次首度嘗試的「網路參與」雖仍多所受限,或許,能對上述困境提供某種解決方向。這些討論,我將留待下一篇專文處理。

【備註】

註1 Tzeng, A 2009 ‘Country Report: The Governance of Emerging Technologies in Taiwan’, annex to Jacquelyne Luce Knowledge Politics and Converging Technologies: Actors, Sites, Practices, deliverable 2 of Knowledge NBIC Project, FP6, EC. 另外基於這篇報告寫了一篇會議論文,發表於2008年香港跟台灣社會學年會,供有興趣的朋友參考。

註2 不過另一方面,許多受邀者即便質疑會議本身,也覺得或許能參與中,找到某些改變的支點。最後經過協調,決議把出席身分改成「觀察員」。詳見下一篇評論。

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(圖片來源:《20140705 經貿國是會議中區Day1》影片截圖)

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大學主修過化學與心理,後於倫敦政經與華威大學取得社會學碩博士。早期曾擔任天下遠見出版編輯、行銷企劃,國會法案助理與選舉幕僚;近年曾任職於歐盟「知識政治與新興融合科技」計畫、新加坡東南亞研究院(ISEAS),與荷蘭國際亞洲研究中心 (IIAS) 。 我選擇從「知識社會學」視角切入,探究各種知識的生產、傳遞、運用、衝突,以及當中展現的社會向度。學術上,我正編寫的兩本書,均聚焦於地緣政治對亞洲知識傳統的形塑。公共書寫上,我關切知識史、教育媒體、記憶認同,科技治理、以及各種專家與常民的對壘。 Bridgemaker (搭橋者)是我的書寫定位。我嘗試在各種分歧記憶情感、信念視野、民意專業之間搭橋,邀請對話,透過脈絡化,去安頓認知裂口出現的張力與焦慮。部落格名稱:Patterns of Mind

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