轉型正義,說的比做的容易。 圖片來源:Asia Peacebuilding Initiatives

張天欽事件之後,國民黨立委緊咬促轉會不放;然而看看國會議場中藍營洋洋灑灑的抗議標語,好像也有搔不到癢處之感。

如今,無論促轉會本身有沒有「張天欽們」?或具備多少「東廠」之實?阻止促轉會正常運作的問題不在人事,而在於促進轉型正義條例通過之前,並未對社會大眾充分告知並取得共識,只是為求彰顯民進黨政治業績,行政院、立法院揣測上意,經過匆忙的幕僚作業,通過了一部「礙難執行」的特別法,而且其本身還有違憲之嫌。

許多專家學者在促轉條例仍在草案的階段,就曾提到它的合憲性疑問。中華民國憲法裡面規定有人民的基本人權,例如《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》涉及爭議頗大的財產權,以及《促進轉型正義條例》中所謂「調查」權所妨礙的人身自由權。

很多政治人物不察,以為只要訂個特別法,便可以阻卻刑事訴訟法中對於憲法基本人權保障的效力,其實不然。

台灣促轉會黃煌雄與其他委員在記者會上鞠躬道歉。圖片來源:截取自促進轉型正義委員會youtube影片

促轉會工作人員,是司法警察官或司法警察嗎?

比較容易引起爭議的,例如促轉條例第14條第3項:「促轉會調查人員依法執行職務時,應出示相關證明文件;其未出示者,受調查者得拒絕之。」第16條第1項:「依本條例規定接受調查之有關機關(構)、團體、事業或有關人員,無正當理由不得規避、拒絕或妨礙調查。」第6項:「違反第1項規定者,處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰,並得按次連續處罰。」

問題在於,依照促轉條例,促轉會本身雖是行政院的二級機關,其主委是特任官,但是他不是檢察官,甚至不是司法警察官或司法警察,憑什麼來到任何一個人面前,出示一下證件,就說:「我要調查你,你必須配合,不然我可以連續處罰你」?更不必說主委麾下的工作人員了。

《刑事訴訟法》第230條規定:

左列各員為司法警察官,應受檢察官之指揮,偵查犯罪:
一、警察官長。
二、憲兵隊官長、士官。
三、依法令關於特定事項,得行司法警察官之職權者。
前項司法警察官知有犯罪嫌疑者,應報告前條之該管檢察官或司法警察官。    但得不待其指揮,逕行調查犯罪嫌疑人犯罪情形及蒐集證據。
(刑訴法231條對於司法警察的規定亦同。)

或許促轉會人員自以為他們是準司法警察官準司法警察,是這樣嗎?那麼促轉條例當初立法時,就該明白規定,而不是以為拿第14、16條隨便打點一下,就可以為所欲為。更何況,即使他們的法律身份等同司法警察官或司法警察,也必須在知有犯罪嫌疑者的情況下,「應報告前條之該管檢察官或司法警察官。」

因此,無怪乎促轉會於2018年8月17日派員前往國民黨智庫「國家政策研究基金會」,調查是否有存放政治檔案時,嚴遭拒絕,還被該基金會指責為「依正當法律程序,進行調查,應通知當事人。促轉會並未發文通知,僅由到場執行職務者任意攜來公文,且發文日為當日,即要求配合調查,顯然背離程序正義和比例原則。」

其實該基金會更應該問的是,促轉會當時要求查看基金會地下一樓的檔案室,那麼必須有檢察官開的搜索票。促轉會有搜索票嗎?試想,一個促轉會工作人員(以現狀而言,還可能是非公務員的約聘人員),帶著一張蓋有黃煌雄印章的公文,就可以對你有強制處分,你會服氣嗎?

台灣無論如何是個法治國家了,儘管綠營人士常喜歡說,有類似促轉法的國家,全世界30幾個,但到底是哪些國家,詳細規定如何呢?有不少阿撒不魯的國家,每每藉轉型正義的名目,隨便立個法,進行整肅前朝異己,而等另一批政客上台時,再另外立個法或援用前法,反整回來。請問,台灣人喜歡我們的轉型正義這樣整個沒完嗎?

即使南非以真相和解委員會的轉型正義著稱於世,20多年過去了,真相並未帶來和解,種族隔離也依然存在。圖片來源:ICTJ

南非的真相和解,台灣做了什麼?

誠然,任何轉型正義的體制化,都是十分艱鉅的。綠營過去喜歡提南非的轉型正義,南非政府依據憲法,制定國家團結及和解促進法案(Promotion of National Unity and Reconciliation Act),再以其為母法,設立「真相與和解委員會」(Truth And Reconciliation Commission)。這是合憲的做法。

南非的真和會下設三個委員會,一是「違反人權委員會」,負責調查1960年至1994年之間的人權迫害事件。為何選這兩個年代呢?因為國家團結及和解促進法案規定,加害者請求特赦的行為,必須發生於1960佩沙維爾大屠殺之後與1994年曼德拉當選為南非民選第一任國家元首之前。如果從1948年南非開始實施種族隔離政策起算,有350萬人曾被迫離開家園,這筆帳怎麼算都算不完的。

二是補償與重建委員會。根據南非當局的設計,前來承認罪行的加害者若只有刑事責任獲得赦免,仍無法逃脫民事責任,勢必不可能構成參與真和會調查的誘因;而一旦罪責成立,被害者或其家屬沒有得到任何實質彌補,也完全說不過去。因此設立該委員會審理補償。根據資料,在1998年至2000年之間,補償金額為每人300至800美元,2003年11月之後已調整為5,000美元。依據南非政府在1990年代末的粗估,總共約需支付29億南非幣,折合為4億4千7百萬美元。

三是特赦委員會。依據法律,委員會只審理「嚴重違反人權」前來要求特赦的案件,為求效率,將案件粗分為四類:殺害(無論是否有預謀)、綁架、酷刑和嚴重虐待。如前所述,一些特殊案例,如學生領袖畢哥(Steve Biko)及南非共產黨領袖韓尼(Chris Hani)案,都沒有獲得特赦。

截至1998年,有2萬2千人曾以兩造之一的身份,參與真和會的調查過程,大多數為黑人。他們在南非全國80個社區舉行公聽會,透過報紙、廣播、電視轉播等方式,鉅細靡遺的加以報導,讓加害方的證詞與被害方的痛苦,完完整整的呈現在國人甚至世人眼底。

對比之下,我們再來看看台灣的促轉條例,好像就有點簡陋了。例如第6條第3項包天包地的規定為:

下列案件,如基於同一原因事實而受有罪判決者,該有罪判決暨其刑、保安處分及沒收之宣告,於本法施行之日均視為撤銷,並公告之:

一、依二二八事件處理及賠償條例、戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例與戒嚴時期人民受損權利回復條例之規定,而獲得賠償、補償或回復受損權利之受難者。

二、前款以外之案件,經促轉會依職權或依當事人之聲請,認屬依本法應予平復司法不法之刑事有罪判決者。

依前項規定撤銷之有罪判決前科紀錄,應塗銷之。

為何說它包天包地呢?因為不像南非的真相、和解程序,現在依據促轉法,只要是經過條文中規定的3種條例獲得賠償、補償或回復權利,就一律在「本法施行之日均視為撤銷」,所以,促轉會說他們首先要忙著要將13,401個案件的「視為撤銷」「公告之」。[1]

問題是,以上條文第一款根本是一種偷渡,完全迴避那些案件根本沒有經過「調查真相」的實質,促轉會只做公文送達的工作,請司法單位塗銷這13,401個案件的犯罪判刑紀錄,便可以宣稱對政治案件受害者盡到責任了。

我們再看一次「視為撤銷」的第一項:「依二二八事件處理及賠償條例、戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例與戒嚴時期人民受損權利回復條例之規定,而獲得賠償、補償或回復受損權利之受難者。」這兩個賠償與補償的條例,以及人民受損權利回復條例,如何可以做為判決「視為撤銷」的前提?更何況,即使補償、賠償因為特定的政治背景得到認定,並不見得所有的案件在刑事責任上無可爭議(例如一些證據確鑿的匪諜案)。[2]

二二八事件處理及賠償條例戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例,二法對於「受難者」的賠償與補償,頂多可視為行政處分,因為條文中都規定了「申請人不服基金會決定時,得依法提起訴願及行政訴訟。」而且後者還包括了一些未判決等的準用補償條款(如:遭治安或軍事機關限制人身自由而未經起訴;遭治安或軍事機關限制人身自由,經判決無罪確定者;遭治安或軍事機關擊斃或緝捕致死者等),這些案件根本無所謂「判決」,要如何「視為撤銷」?

甚至二二八事件處理及賠償條例的第5條,都還對自身的局限頗有自知,規定著:「紀念基金會應依調查結果,對受死刑或有期徒刑以上刑或拘役處分之宣告並執行者,或未宣告而執行者,呈請總統大赦或特赦。」

總之,促轉法是個特別奇怪的法律,所謂13,401個判決「視為撤銷」,性質上就是特赦,為何不直接依據《赦免法》讓總統執行憲法賦予的權限,可以更省事、省錢,而要另立這種可能引起爭議的條文?令人百思不解。

德國去納粹化、去共產化的專型正義體制,咸認是全世界最周嚴的。圖為烏克蘭的轉型正義logo。圖片來源:Justice Info

德國的合憲、合法,台灣做了什麼?

如前所述,假使促轉法第6條第3項第一款是偷渡,第2項的馬腳就露出來了。我們再看一下條文:「前款以外之案件,經促轉會依職權或依當事人之聲請,認屬依本法應予平復司法不法之刑事有罪判決者。依前項規定撤銷之有罪判決前科紀錄,應塗銷之。」

請問,促轉會連司法警察官或司法警察的法律地位都成問題,怎麼可以「經促轉會依職權或依當事人之聲請,認屬依本法應予平復司法不法之刑事有罪判決者。依前項規定撤銷之有罪判決前科紀錄,應塗銷之」?

誠然過去一些刑事案件有政治迫害之實,著名者如武漢大旅社案、美麗島案刑事部分、520事件等,然而當初審判這些受害者的司法機關仍在,如果一概由促轉會來主動或被動認定是否有司法不公,那麼促轉會不成了「太上法院了」了嗎?

反觀德國,在20世紀兩度面臨轉型正義的實施,第一次是二戰結束後納粹的審判,以及希特勒國社黨執政期間(尤其是二次大戰期間)的政治迫害案件平反,二是兩德統一前東德共產黨執政期間的政治迫害案件平反。

由於德國堅持相關平反的準據法律必須合憲,並盡量以普通刑法來解決爭端,第一次轉型正義的一些案件,有遲至21世紀才定案者,至於第二次轉型,更是從兩德訂定統一條約的階段,已對後來的正義轉型範圍有所限制(主要是考慮不希望賠償預算無限膨脹)。在兩德統一後,基本法將條約規定納入,原東德的政治迫害案件仍適用東德刑法,唯量刑部分,若西德同一罪名所規定的刑度較輕,則採西德刑法規定。

雖然德國對於法治標準的要求較高,導致許多人批評,認為正義彰顯的速度太慢,但是一路走來,反而穩穩當當。例如兩德統一後,立刻實施大赦,釋放所有因為跨越柏林圍牆而被判刑的在監刑犯。當時有許多人因跨越圍牆被殺,開槍的警方人員是否應該究責,在1990年代是國際間常有人討論的人權議題,截至2004年,有11名開槍的邊境警衛依照「東德邊境法」,以執法過當判處有期徒刑,44人處以緩刑,僅1人無罪。

德國為因應政治案件平反,先是訂定了《前東德地區違反法治精神之刑事追訴處罰被害人平反與補償法》(Criminal Rehabilitation Act, 1992),由法院認定該申請案件是否抵觸法治精神,若原判決因而被撤銷,即可獲得補償。再是訂定《前東德地區違反法治精神之行政處分撤銷與附隨請求權法》(Administrative Rehabilitation Act,1994)及《前東德地區政治迫害受難人所受職業上不利對待補償法》(Occupational Rehabilitation Act,1994),這樣經過司法與行政層層救濟,再輔以各級政府成立特定機構協助受難者恢復正常生活,使德國成為現代轉型正義的典範之一。

目前台灣的促轉法,便是將過去轉型正義的所有未盡事宜,都「冶為一爐」,工作人員既要做「判決視為撤銷」的文書工作,又必須接受申請或主動「認定」案件是否出於政治迫害,既要調查歷史真相,又要清除威權象徵等,難怪外界對於它的權限有所疑慮。

雖然前東德地區的受難者所得到的賠償、補償,大大不如納粹時代的政治受難者,故常自諷為「二級受難者」,然而大體而言,德國民眾對於本國轉型正義的實踐基本態度是信任的。

台灣必須檢討的就是這點:如何使人民對於促進轉型正義的體制恢復信心。


[1] 13,401案是根據自由時報2018年6月26日的報導。第一批於該年10月5日公布,約有1,200件。

[2] 截至2018年9月上旬,促轉會已查出,台灣在白色恐怖時代,確實有96案有匪諜證據,因屬於通匪叛亂,故不在公告塗銷範圍。然而這樣做也違反促轉條例,因第6條已規定這些案件只要符合第6條第3項第1款3個條例,已得到賠償、補償或復權,於「本法施行之日均視為撤銷」。促轉條例並未賦予促轉會對於這些案件的實質過濾權限。

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畢業於文化大學法律系財經組。多年來主業為期刊編輯工作,曾擔任《台灣新文化》、《日本文摘》、《牛頓科學》、《人本教育札記》等月刊及《重現台灣史分冊百科》總編輯,《新台灣》週刊編輯顧問等。著有《終生的反對者》、《人類沙文主義者》、《男人女人懂不懂:後性別時代的情欲觀察》等書,整理有《小驢:凱歌堂講臺.周聯華牧師講道集》、《蘇建和案21年生死簿:蘇友辰律師口述歷史》,譯有《漢娜鄂蘭傳》、《李仙得:南台灣踏查手記》。
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