圖片來源:天下資料,陳應欽攝。

筆者在7月16日的獨立評論@天下〈如果我是觀光客,花蓮好玩嗎?〉一文中,指出花蓮(以及台灣)觀光業的困境根源,除了各個旅遊環節不夠細緻之外,另一主要原因是台灣普遍缺乏「生活的美感與質感、以及容許人們在大自然中自由奔放享受人生的空間」。

為了說明何謂享受大自然,筆者在該文中特別舉出太魯閣國家公園中砂卡礑步道的例子,並建議其實可以在步道沿線選擇一些地點,讓人們有機會親身接觸台灣最乾淨透徹的溪水,而不是僅能在步道上遠觀或照相而已。我也在文中特別提及,該文所關切的議題,與其說是觀光客覺得好不好玩(雖說就觀光業的角度而言,這個議題當然重要),但更根本的,其實是我們的一般生活品質。

那麼,允許人們在砂卡礑步道的幾個地點下水,會有助於提升生活品質,以及連帶提升觀光吸引力嗎?筆者的建議引起了一些憂慮與反對。憂心的人們主要考量到,在台灣,美麗的地方一旦開放人們親近,結局通常不太好,環境破壞經常接踵而來;與其如此,最好先禁止人們進入利用。在砂卡礑的例子中,若開放人們親水,遊客隨之亂丟垃圾、隨意烤肉,我們該怎麼辦?

這個議題,表面上涉及垃圾、烤肉,反映了遊憩管理與環境治理問題,但背後其實有更深刻的諸多議題值得各界思考。要瞭解這些問題,需要理解更長遠的脈絡。

他們失去的不只是觀光景點,還是生活的習慣與空間

太魯閣國家公園事實上是太魯閣族世代居住生活之處(以正式術語而言,即為原住民族傳統領域)。為了生態保育的目標,1986年國家公園成立後,幾乎全面限制太魯閣族土地與自然資源利用的權利。換言之,若國家公園的成立確實符合國家整體公共利益,那為了這公共利益付出最大代價的,無疑是原住民族。這也是當前轉型正義過程中所亟需處理的嚴肅議題之一。筆者在此以砂卡礑步道為例,說明問題的主要面向。

砂卡礑步道下的砂卡礑溪,在國家公園成立後有很長一段時間,並沒有實施如現今的禁止親水措施。事實上,在約略10年以前曾造訪當地的人們,應該可以回憶當時的景象:在夏天的時候,砂卡礑溪的幾個美麗水潭(例如現在步道開始不遠處第一個大轉彎的幾個水潭),都曾是在地民眾戲水、游泳、跳水的好去處,尤其太魯閣族青少年的跳水活動與悠游水中之樂,更是美好在地生活的極致展現。至於遊客,也常在幾個容易下到水邊的地方,泡泡冰涼的溪水。

砂卡礑溪的美麗水潭。戴興盛攝。

可惜的是,這一切美好都已成回憶。筆者忘記確實是哪一年了,大概是約略10年前的某一個夏天,國家公園管理處開始禁止任何人下水(更確切地說,禁止離開步道)。筆者有一天目睹管理處人員沿著砂卡礑溪一一驅趕所有在水邊的人們,包括在地居民與遊客。我還記得有一位西方遊客正快樂地在水中游泳,卻一頭霧水地被驅趕上岸,他不解地問為何不行,管理人員表示禁止了,並說再不離開就要開罰。

從此以後,造訪砂卡礑的人們只能在擁擠的步道上遠觀清澈透明的溪水。我常在想,當地部落的小孩、青少年,現在該如何度過漫長的夏日午後?那裡本來是部落慣常休閒遊憩之處、大人小孩的遊戲場。失去了陰涼的水潭邊可以閒坐聊天,失去了最佳的跳水游泳去處,人們只能去更不適合遊憩玩水的地方,或者是,坐在家中的電視、電腦、手機前。

這剝奪了美好生活的一個重要部分,嚴重影響生活品質,影響當代與未來世代親近大自然的機會,到最後,人們將失去享受自然、理解自然、守護自然的情懷與機會。而這不僅適用於原住民,也適用於花蓮在地人與外地遊客身上。但在地部落居民的損失最大,因為,他們被剝奪的是日常生活品質的一部份,而外地人至多只是偶爾來玩而已。

部落青少年熱愛的後空翻跳水。戴興盛攝。

擔心有問題,就先封起來再說?

無論對在地居民或觀光客而言,花蓮「好不好玩」或「是不是一個令人愛得不得了的好地方」,這些感受,都是一個地方一個地方點點滴滴累積起來的。我們每封閉一個地方,花蓮生活的美好與觀光吸引力,就更衰退一些。

很多人會關切,那麼生態保育怎麼辦?環境若被破壞了怎麼辦?作為環境議題的研究者,筆者當然支持在利用環境資源時,需要嚴肅考慮保育的面向。但這需要實事求是地瞭解問題面向,提出解決方案,而不是如台灣過去數十年流行的態度,擔憂可能有問題,就先封閉起來再說。

我理解很多人是因為見到眾多負面的案例,因此總是憂心開放環境資源利用的後果,但這個態度主導多年的結果是:由於禁止是最簡易的管理方式,不需費心權衡各種不同的觀點與細緻的管理措施,台灣社會因此不斷流失合理利用環境資源的治理能量。

長期下來,它看似嚴格保護了台灣某些珍貴的遊憩資源,但誠如上述砂卡礑案例所顯示的,它也衝擊在地生活品質及觀光潛力,還把台灣人的休閒選擇推向遙遠外國的觀光勝地(但那是比較有錢人們才能享受到的)。這對社會正義、在地經濟發展、以及全球尺度的環境保育而言,都未必是好的政策。

如果開放,我們可以思考的幾件事

筆者當然也不支持只是簡單開放而無良好的管理措施。那麼,如果開放,如何可以在兼顧環境保育與社會正義的前提下妥善管理?根據學理與許多國家的經驗,我們可以根據以下整體原則來思考制度性措施:

首先,承認原住民族土地上的土地權與自然資源權。這一點事實上已經明載於《原住民族基本法》中,只是一直沒有落實在法令與個案上。在砂卡礑案例(以及更大範圍的太魯閣國家公園)上,至少需先回復原住民族對該區域的利用權(use rights)以及治理權[1]。換言之,原住民族有權利以永續的方式利用土地與自然資源,也有權利治理國家公園。

需要注意的是,在當代,所有權利都不是無限上綱的,都必須在私人、社(族)群、公共利益間權衡各類權力的合理範圍,這一點對任何涉及國家公園治理的政府機構、原住民族社群、私人組織、與個人皆然。所以,國家權力不會退位,只是從原先的獨大,轉變為和原住民族共同治理。

第二,原住民族擁有土地權與自然資源權,意味著外來遊客在進入砂卡礑區域進行各類遊憩活動時應付費,因為這是一種資源利用行為。所獲得的經濟收入一部分用以經營管理,以維繫環境資源品質,另一部分用以提升原住民族社群福祉。這是基本的管理措施,一方面可以防止熱門景點因過量遊客或不當行為而遭到破壞,一方面人們也需要經濟收入以建立有效的管理能量,並為在地創造就業機會與發展基金等各類生計機會。

關於這一點,台灣社會一直有部分人質疑:環境資源不是全民的公共財產嗎?為何去野外玩也要付費?筆者的答覆是,那是一個簡化的、在很多情況下並不正確的觀念。事實上,環境資源在不同的脈絡下,其產權型態可能包括公有、共有、私有制甚至混合制,這些產權制各有優缺點,需視情境採用以滿足各類社會目標。對這些議題有興趣進一步理解的讀者,可參考筆者於國家地理中文網的文章〈治理阿爾卑斯山:從牧草地到瑞士的共有資源典範〉。

可以用一個簡單的比喻來說明這道理:若我們擁有西門町的房地產,他人來利用時需不需要付費呢?我理解有些人會回答,這是私有財產,當然不一樣。那我們可以繼續問,若人們可以利用西門町的房地產來維繫其生計,為何原住民族沒有權利可以利用其土地與資源(無論其產權型態為何)以產生經濟收入、維繫其生計?有些人會進一步回答,國家公園土地與資源的公共化,那是為了公共利益啊。追問至此,筆者會進一步問,既然公共利益如此重要(這一點筆者完全贊同),為何總是原住民族為公共利益犧牲?可不可以交換一下,西門町的房地產變成公有資產,所產生收益歸全國人民所有,然後太魯閣國家公園的經濟收入歸太魯閣族所有?

筆者希望用這個例子說明,台灣人普遍支持的保育體制,其背後一直存在著極其嚴重的不正義議題。

第三,為使不同社經背景群體的人們皆有機會接觸大自然,收費制度可以採分級制,對在地部落居民免費,因為他們本應擁有原住民族土地上最基本的資源利用權;本地部落(或本地原住民族群)外的花蓮居民支付低費率;而外來遊客則視背景採用中高費率。

最後,但同樣重要的是,各方權益關係人需理解:不同群體在不同面向擁有長短互見的治理能量,因此不須排斥其他群體參與治理,而應採取協力合作方式。所以,國家、原住民族、非營利或營利事業組織,都是治理體系的重要成員。

讓他們得以在

花蓮有很多類似的美麗秘境,有著類似的待解議題。7月盛夏的一個午後,筆者在花蓮(國家公園範圍外)一個知名的景點,重溫熟悉的花蓮夏日生活。部落青少年在溪邊大石上,輪番以各種美妙的跳水姿勢躍入清澈地水潭中;操著各種口音的台灣各地遊客、港澳客、中客、西方遊客,怯生生尖叫地或大膽地跟隨其後;溪邊及部落裡一群群的溯溪客人前去探索山中美麗的峽谷秘境。同時,旅遊的衝擊也清晰可見,部落生活被嚴重打擾,溪邊隨處可見垃圾。

遊客棄置的垃圾。戴興盛攝。

這個部落並非不明瞭觀光帶來的衝擊與機會,事實上,它長期在第一線承受著所有問題,也曾勇敢地到政府部門抗議,希望能在制度面上找出良好的解決方案。然而,主要由於台灣社會在觀念上的停滯,以及公部門的保守態度,這些議題幾乎沒有太多進展。

筆者呼籲,封閉民眾經常利用的秘境是最直接的反射動作,卻也是傷害生活品質的作法。要讓大家可以長久享受優質的環境資源,需要合適的治理措施。這些基本理念與措施,其實人類社會早就發展出來了,很多國家也都做到了,台灣實在沒有藉口,繼續在封山與無管理的開放這兩個極端間擺盪。是時候該往前走了。

     

[1] 很多人不理解,國家公園怎麼容許資源利用?事實上,對於國家公園這個層級的保護區而言,一定程度的資源利用行為是允許的,尤其是非消耗性利用(non-consumptive use)。在這個議題上,對原住民族尤其不正義的措施是,他們經常先被剝奪資源利用權,然後國家卻將這土地與資源,拿來作為發展觀光的遊憩資源。以砂卡礑的案例而言,我們等於是犧牲原住民利用那條溪流的權利,然後開放給遊客免費使用。有些人會說,「原住民跟觀光客待遇一樣,都只能在步道上遊覽,不能親水,因此沒有被特別剝奪權利」,但這是一個不瞭解脈絡的說法,對在地人而言,他們習慣的遊憩方式不會像觀光客一樣只是在步道上健行觀光,在水邊戲水、聊天、休息(在國家公園外還包括抓魚)才是最日常生活化的資源利用行為。

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延伸閱讀

成長、工作、生活於花蓮,德國海德堡大學環境與資源經濟學博士,現任東華大學自然資源與環境學系教授。主要關切與研究的問題,包括東台灣永續發展議題,以及社會與生態系統的整合治理。
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