近年來台灣各地許多土地利用或開發計畫，有侵害人民財產權與居住正義的疑慮。相關決策的程序正當性與實質合理性一一受到質疑挑戰，社會越來越期待可以透過「聽證」程序解決。然而，各方對於聽證的理解與期待卻未必相同，台灣與國外的聽證經驗參考性也有限。
在社會不信任與多方不同理解中，台灣於今年4月舉辦了桃園航空城的聽證，內政部也於11月制訂「內政部舉行聽證作業要點」（以下簡稱「聽證作業要點」）。儘管各方仍有批評，我們應該重視這些經驗和制度架構，並且努力思考如何進一步建立台灣土地爭議案件的合理程序建置。
桃園航空城聽證的經驗與借鏡
因為涉及大量區段徵收所產生的爭議，2015年10月先以12次預備聽證集中爭點，又於今年4月底舉辦了桃園航空城計畫聽證（以下簡稱「航空城聽證」），雙方代表、民間團體與主辦機關交通部民航局均投入相當心力，相較於以往確實更為慎重。
可惜的是，航空城聽證招致許多批評，主要包括：1.航空城聽證屬於「徵收行政處分」的聽證、還是「計畫裁決」的聽證，定位不明[1]；2.需地機關民航局主辦聽證，並不合法，是球員兼裁判[2]；3.將居民區分正反方辯論而機關置身事外，無法釐清爭議且製造對立[3]；4.爭點模糊廣泛不易集中討論，在連續三天的航空城聽證中，發生前一階段爭點未釐清而導致後續討論失焦的情形[4]；5.程序規則不利論辯，無法充分呈現觀點與證據，流於各自表述[5]；6.定位不清的聽證使主持人淪為程序指揮，未能發揮釐清爭議的功能。
從個案經驗到制度建置
航空城聽證的個案經驗沒有符合各界期待，成為一個各自表述但欠缺對話的聽證，但過程中暴露的問題激起民間與學界的討論，也激起行政機關建立更為完整細緻聽證規則的動機。內政部於今年11月制訂聽證要點並選擇出9位聽證主持人，嘗試跳脫個案各自為政的侷限，能使聽證經驗能在制度的基礎上累積，逐步強化台灣土地審議案件的程序正義。
聽證要點是內政部考量到土地審議案件經常涉及多數人、多元觀點與地質、土地利用、人權等複雜議題，所規劃的特殊聽證程序。未來內政部主管的都市計劃、重要濕地、海岸管理、都市更新、土地徵收及市地重劃的案件皆有適用。重要的突破有三個：一是提供舉辦聽證的審酌標準，二是聽證計畫的制度，第三是確定聽證的定性。
首先，未來內政部主管的土地審議案件，有三類案件「得」舉辦聽證：1.案情複雜、事實證據分歧或爭點眾多，認為有必要者；2.涉及技術性、專業性之事證爭點，經相關委員會或小組等認為有必要者；3.其他主管機關認為有必要者。為避免機關濫用裁量權，要點中更進一步提供斟酌的標準。此種規定方式雖仍可能招致保守的質疑，然而鑑於土地審議事件樣態多元與成本，概括地要求強制聽證亦未必妥適。未來可以在累積相當經驗後，進一步檢視強制聽證的具體規劃。
第二個突破是「聽證計畫」的制度。由於台灣土地審議案件經常是由土徵小組、都市計劃審議委員會等獨立委員會決定，行政程序法無法處理例如聽證應該由首長或委員會舉辦、首長與委員會間關係以及委員會的調查權等等事項。為了依據個案的情況補充行政程序法的不足，藉由「聽證計畫」的制度讓委員會、機關首長及聽證主持人事前共同規劃聽證，以避免法制衝突。然而，各種案件如何具體設計聽證計畫，仍須內政部、民間與學界一同思辯。
第三個突破是確立聽證的定性。台灣目前聽證運作的成功經驗，如國家通訊傳播委員會、公平交易委員會等，多以行政處分為目標，爭點單純、當事人利益與立場清楚，聽證運作也相對容易成功。土地審議案件不僅有後端的徵收處分，也經常涉及計畫形成之決定，聽證應該如何定位並不清楚。聽證要點確定適用於「作成行政處分之前」，亦即聽證是以「具體行政處分」之作成為目標，推測是希望使聽證能聚焦，不至於過於擴散模糊而重複航空城聽證的失敗經驗。
聽證要點27規定「新訂或擴大都市計畫案件有重大爭議者，得準用本要點規定舉行聽證」，應該是為了避免聽證太晚舉行，無法更改前階段計畫必要性與合理性的弊端而設。雖然保留彈性，但對於如桃園航空城此種由總統提出、行政院核定的重大建設計畫，則可能無法及早透過聽證促成溝通審議的功能。然而，此種情形可能已經超過內政部之管轄範疇。
除此之外，內政部的聽證要點亦嘗試具體化行政程序法的規定，諸如增加聽證通知與公告的內容、相關文件資料的資訊公開、公告時間需於聽證期日前15日、具體化聽證紀錄的內容等等。
持續健全聽證與公聽會
航空城聽證與內政部聽證要點與各方的期待當然還有差距，但至少提供了制度化的藍圖。民間與學界與其否定前述的努力，更應該積極思考如何持續完善之後的聽證工程，以提供未來各種案件更健全的程序基礎、銜接既有法制與經驗的缺漏。
此外，筆者認為在承接聽證制度建立的工程同時，應注意強化公聽會的功能。目前民間對於聽證的強烈期待，很可能是因為過去公聽會流於「只說不聽」的形式敷衍，沒有回應大眾的質疑，反而加深不滿與不信任，每每累積而引爆成公共衝突或抗爭。事實上公聽會與聽證有類似的功能，可以透過計畫說明與利害關係人的意見交換，提升決策品質、保障人民權益、減少衝突。如果公聽會舉辦得宜，則能以更低的成本強化公共決策的透明合理。
基於對於公聽會的不信任轉而期待聽證，不但忽略聽證的程序與社會成本，很可能也高估聽證解決土地爭議中實體價值對立的潛力。更重要的是太快抹煞公聽會的潛在功能，反而忽略檢討改善公聽會運作方式的契機，使得未來公聽會持續成為尾大不掉的無用程序。
在台灣過去公共決策長期欠缺程序理性所造成的不信任之中，應該謹慎逐步建立各方面的程序理性。聽證作業要點只是開始的架構，而聽證也只是眾多公共決策程序的選項之一。筆者期待內政部與其他政府機關更積極健全聽證制度，也期待民間與學界在個案與制度的基礎上，嘗試修補長期不信任的傷害，厚植台灣未來土地爭議案件，甚至是所有公共決策的程序理性。
（作者為中原財經法律系助理教授；環境法律人協會理事，關注環境與人權議題）
[1] 土地徵收條例第10條第3項規定的聽證，是在特別農業區因重大建設核定需辦理徵收而有重大爭議時，航空城聽證究竟是為了作成徵收處分所舉辦的「行政處分聽證」，還是針對重大建設的計畫本身舉辦的「計畫聽證」，定位不清楚。
[2] 土地徵收條例以中央主管機關即內政部為聽證舉辦機關，但此次聽證卻是依據施行細則由需地機關民航局舉辦，導致球員兼裁判、政府隔岸觀火的疑慮。
[3] 航空城聽證將利害關係人的多元意見簡化成「支持」與「反對」兩方並使其相互對立的設計，一方面使應該說明、負責舉證釐清爭議的需地機關置身事外，導致質疑民眾的疑問無法獲得回應，而需地機關可以躲在正方背後迴避其舉證責任的不合理現象，也使當地居民相互對立衝突。
[4] 經過12場預備聽證之後整理出的兩組各三個爭點，每個爭點都涉及複雜又相互牽連的議題，不易集中討論，發生前一個問題尚未釐清就必須進入下個議題而牽扯不清的狀況。
[5] 各方5位代表各發言15分鐘，詢問對象發言計入發言時間的設計，使各方無法充分呈現觀點證據，也無法進行交互檢證與辯論。
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