彭揚凱、詹竣傑:社會住宅民間來蓋!荷蘭經驗的台灣啟示

2017/10/03

荷蘭第一棟依《住宅法》興建的社會住宅(1909年完工),有獨立房間與衛浴,是由工會組成的住宅法人興建。資料來源:Jeroen van der Veer

在台灣,經過民間團體數年的倡議,社會住宅已成為中央及地方政府重要施政目標。換言之,下階段的課題不再是「要不要做」,而是「怎麼做」?

其中,執行主體絕對是關鍵。目前的社會住宅由政府直接興辦,後續則是朝成立行政法人[1]來推動辦理。然而,基於過往國宅興辦的失敗經驗,以及對「大政府」的疑慮,部分論者會認為,為什麼不是交由效率較佳的民間興辦?以及,為何不鼓勵民間引入市場機制來減輕政府財務負擔?

對於這樣的期許,本文將以全世界公認「民間興辦」最成功的荷蘭社會住宅經驗為借鑑[2],讓我們想想台灣的可能何在?

▍荷蘭社會住宅兩大特點

眾所皆知,荷蘭擁有全世界比例最高的社會住宅存量(住宅存量32%,240萬戶)。即便在深具此傳統的歐陸,相較奧地利的23%、丹麥的19%、英國的18%或法國的17%等,其成果依舊突出。

其中,荷蘭首都阿姆斯特丹更是驚人,截至2016年底,社會住宅比例達46%(19萬戶),且相對平均的分佈在整個都市範圍內,無論你行經阿姆斯特丹何處,周遭必有社會住宅。


阿姆斯特丹社會住宅分布狀況示意,不同顏色代表不同住宅法人所有。資料來源:https://maps.amsterdam.nl

除了高存量成就外,另一舉世讚嘆的特點是,相較於我們熟知的香港、新加坡、日、韓等由國家興建的模式,荷蘭的社會住宅是由民間住宅法人(Housing Association)興建及營運管理。目前,全荷蘭共有350個住宅法人,其中阿姆斯特丹僅有9個,經營規模相對更大,不僅興辦與管理社會住宅,更是推動都市更新的要角。

▍住宅法人的社會基礎

對習於住宅由建商供給的台灣民眾而言,荷蘭的「住宅法人」是一種不易想像、理解的組織,用最符合我們的語言來說,即「非營利開發商」。

非營利,指的是住宅法人有其社會使命,不以財務獲利為目的;開發商,指的是其運作仍依循不動產市場財務原則,並具有從土地開發、建築興建、到物業管理等一條龍的專業執行能力。

此一獨特的住宅法人怎麼出現的呢?這就必須回到荷蘭歷史社會脈絡來理解。

早從16世紀起,荷蘭便開始有基於慈善理由,興建住房提供弱勢居住的作法,發起者是教會、慈善團體。到19世紀下半葉,大量勞工階級出現,又逐漸發展出依不同職業工會為主體興建勞工住宅的互助機制。

然而,這些教會或工會興建的住宅,相較於當時快速都市化的大量居住需求,畢竟是杯水車薪。以阿姆斯特丹為例,從1870年至1990年,人口翻倍到50萬,出現嚴重住房短缺現象,多數勞工階級與底層弱勢居住於閣樓、地窖等惡劣居所,衍生社會矛盾與公共衛生問題。


17世紀由慈善團體所興建的社會住宅。資料來源:Lex Pouw

經過社會改革者多年的行動抗議,荷蘭終於在社會民主黨(Socialist Party)主導之下,於1901年通過《住宅法》,明訂保障「居住權」之必要,確立社會住宅為重要政策,並賦予中央與地方政府相關法源與制度工具。其後,原有以教會與工會為背景的住宅團體,因獲得正式法律位階而快速成長。而在當時《住宅法》的架構下,地方政府亦可因應政策需要,成立住宅公法人。到1922年,全荷蘭共有1,350個法人,只是規模較小,平均低於60戶。

▍戰後大量補貼興建

現今我們看到的荷蘭住宅法人,則是奠基於1950年後[3]。二戰後,百廢待興、住宅存量嚴重不足,為求有效供給,荷蘭政府以大量預算直接補貼,積極引導住宅法人興辦社會住宅,俗稱為「磚塊與水泥」(brick and mortar)模式,也就是透過政府廉價提供土地[4],直接補助建設與營運經費,提供弱勢租戶租金,補貼社會住宅興辦成本與租金收入的差距[5],讓住宅法人得以有效運作。此模式在最高峰的時期(以1970年為例),整個住宅投資占中央政府整體支出的12%,相當驚人。


戰後大量補貼興建之模式示意圖。作者提供。

此時期的住宅法人是公、私並存雙軌制,亦即除了民間住宅法人外,還包括政府成立公法人。公法人興辦的社會住宅主要以經濟與社會弱勢為主,如低收入戶、身心障礙、單親家庭等;私法人則是依據政府政策方向提出興辦計畫,優先服務其會員入住(如工會會員)。

然而隨著政府長期的補助培力,住宅法人逐漸由教會、工會附屬機構,轉型為具一定規模的獨立性非營利組織(NPO)。到1990年,荷蘭全國共有1,037個住宅法人,其中公法人有213個,私法人則有824個;社會住宅比例,亦從1950年的18%上升至1995年的58%。

▍財務平衡轉型調整

雖社會住宅存量達到高峰,然而荷蘭政府財政負擔卻也日益沈重,大量興建的模式也衍生出都市隔離問題。例如阿姆斯特70年代開發的拜爾美米爾(Bijlmermeer)社區,有高達13,000戶,由於弱勢群居,導致標籤化嚴重。同時,小汽車導向的城市規劃,也讓中產階級不斷移往郊區,導致市中心空洞化與衰敗等。


1970年代初期完工的拜爾美米爾(Bijlmermeer)社區,採低建蔽、高樓層、內部走道相連,十足反映以柯比意(Le Corbusier)為代表的現代主義都市觀。資料來源:Amsterdam – a short history

正因應此,自90年代起,荷蘭社會住宅政策有了轉變,重點不再是「存量」,而是如何「提升品質」並「推動混居」。住宅法人也進入新一波的調整轉型,即推行住宅公法人民營化,並取消對住宅法人的直接補貼,改採融資協助與引入市場機制,藉此鼓勵其整併擴大,促成進一步轉型,成為專業化的「非營利開發商」。

所謂的「融資協助」與「引入市場機制」,即政府取消對住宅法人的直接補助,改透過「社會住宅擔保基金(WSW)」,確保銀行提供長期低利融資,並開放住宅法人在政府的核可下[6],得如同開發商一樣,興辦可獲利的市場出租住宅與出售住宅,並藉此交叉補貼其社會住宅事業,達成總體財務平衡。


財務平衡轉型調之模式示意圖。作者提供。

此波轉型調整下,從1990年至2000年,公法人數量從213個縮減至23個,總體住宅法人也從1,037個下降至701個,且將近50%的住宅法人擁有超過1,000戶社會住宅,其中8.1%更是超過10,000戶。由歷程可知,現今我們認知荷蘭社會住宅由民間住宅法人所興辦,其實是演進的結果,過程中,政府成立的住宅公法人,曾經是要角之一。

▍權限緊縮新挑戰

要求住宅法人貼近市場固然可降低政府負擔,但相對的則是要面對「不動產景氣波動」風險及「與民爭利」的批判。導火線來自08年金融風暴,因過度依賴房產出售之財務槓桿,造成數個住宅法人出現財務危機,甚至傳出收受賄賂、虧空等弊端,嚴重打擊了大眾對於住宅法人的信任。

此外,還有來自歐盟的壓力。因歐盟政策鼓勵市場自由競爭,明訂國家與市場的界線,據此認定荷蘭社會住宅入住對象過於寬鬆(超過歐盟認定所得線),要求應予以限縮或提高租金。同時,住宅法人接受政府低利融資與土地優先供給協助,卻得以興辦市場出租與出售住宅,被開發商認為是不公平競爭,狀告歐盟,要求荷蘭政府必須緊縮住宅法人權限,回到單純興辦社會住宅的角色。

在內憂外患壓力下,荷蘭政府於2015年通過新一版的《住宅法》,要求住宅法人必須回到社會住宅此核心業務,且就其獲利部門予以緊縮。例如興辦商業住宅就需經過地方政府同意,且證明民間開發商並無意願。阿姆斯特丹自2017年起,進一步規範:在任何新開發的地區,必須落實40%社會住宅、40%市場出租、20%市場出售的混居政策,其中非社會住宅部分,將不再享有相關融資擔保協助。

面對此一情境,住宅法人的因應方式為:減少支出、彈性供給以及持續整併。減少支出的部分,最直接的就是裁員,如阿姆斯特丹的9個住宅協會共約1,000人被資遣,其中多為土地開發部門。彈性供給部分,首當其衝的就是減少新建社會住宅,而嘗試透過與民間開發商合作(類似台灣的合建分屋)或改造閒置空間等作法。最後,歷經2008金融海嘯及一連串政策緊縮,住宅法人持續整併與淘汰,根據2017年最新的統計,全國住宅法人已縮減至350個。


阿姆斯特丹新西區的Kolekitbuurt社區再開發案例。由在地的3個住宅法人(Rochdale、Stadgenoot、Eigenihaard)共同推動,結合民間資源,發展為60%社會住宅、20%市場租金出租、20%出售的混和社區。資料來源:We love city

▍對荷蘭住宅法人的再理解

基於前面不同歷史時期脈絡的說明,我們對荷蘭住宅法人當有新的再理解,可歸納以下幾個要點:

1.住宅法人生根發芽,有其一定之社會基礎,包括宗教慈善與工會傳統,以及19世紀末的社會改革運動。

2.住宅法人成長茁壯至現今規模,是經由政府長期在政策與資源培力,最關鍵是低廉土地提供,以及不同時期的財務補貼與支持模式。

3.住宅法人於90年代起逐步調整,轉型成採貼近市場邏輯運行、兼營社會住宅與市場住宅的「非營利開發商」,獲利不是目的,但財務平衡成為必須。

4.當前住宅法人面對權限緊縮,如何在財務受限條件下確保社會住宅核心業務推動,成為其發展的新挑戰。

5.歷經不同階段演變,總體而言,住宅法人數量縮減、規模擴大、更趨專業化。以及此過程中,住宅公法人曾扮演一定比重的角色,直到90年代存量滿足後方逐步轉型民營化。

▍重新發問與可能途徑

行文至此,讓我們回到本文一開始的發問,為什麼社會住宅不是交由效率較佳的民間興辦?以及,為何不鼓勵民間引入市場機制來減輕政府財務負擔?

就此,必須很誠實的面對以下事實。首先,台灣並沒有這樣的「民間」社會基礎。試問,檯面上習於「出售獲利了結」的開發商們,願意扮演這種興建並長期營運社會住宅的「民間」嗎?

其次,現行的制度完全欠缺對民間興辦社會住宅的支持培力。以荷蘭經驗來看,就是土地供給、經費補貼、融資貸款、弱勢租金補貼等機制。雖然我國《住宅法》看似有鼓勵民間興辦相關條文,然而細究內容便知道,其宣示意義大於實質,亦無怪乎迄今尚無任何民間提案申辦。

最後,則是我們對民間興辦社會住宅在財務上的左支右絀。簡言之,社會住宅具一定福利補貼性質,故興建營運成本無法藉租金收入達成完全自償。荷蘭的作法是前期採政府直接對民間補貼,後來則開放他們透過不動產開發獲利,進行內部交叉補貼。回到台灣,政府囿於財政能力,恐怕不願承擔直接補貼,而期望建商能依循荷蘭的交叉補貼作法,在當前房產結構與法規制度下,無疑是緣木求魚。

那台灣就不要發展民間興辦嗎?當然要,但須回到在地現實來逐步培力。短期內,仍應由政府興辦為主,一如荷蘭在社會住宅在成長階段的公法人角色,先鼓勵民間從接手社宅營運管理做起,促成朝向住宅法人的組成。中長期,須透過修法提出有誠意的鼓勵機制及務實的財務協助,釋出中小規模基地讓民間來嘗試興辦營運,逐步培力住宅法人成長茁壯。

或許真有那麼一天,政府真的可以退到第二線,社會住宅就交給民間來吧!

(作者彭揚凱為OURs都市改革組織秘書長,詹竣傑為OURs都市改革組織研究員)

     

[1] 中央與地方政府不同,中央政府將成立國家住宅及都市更新中心(簡稱住都中心),地方政府則成立公宅公司(台北市)或居住服務中心(新北市)。

[2] 於2011年、2013年,OURs都市改革組織曾分別邀請荷蘭住宅學者、住宅法人經營者、建築專業者專來台交流,並於2017年6月至荷蘭進行實地拜訪多個住宅法人與實際案例。本文內容,主要依據前述交流參訪相關資料。

[3] 整個40年代,社會住宅因戰爭因素,基本上是完全處於停滯狀態。

[4] 其土地提供模式類似台灣所說「地上權」,提供住宅法人長期使用。

[5] 實際上,租金收入有部分是來自於政府對弱勢戶的租金補貼。

[6] 依據1993年通過社會《住宅管理條例》(Social Housing Management Decree "BesluitBeheerSocialeHuursector" - BBSH)

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