圖片來源:天下資料,林麗芳攝。

李光耀的過世,掀起一個全球規模的對新加坡與李光耀的廣泛討論。在李光耀過世的那一天,我剛好去聽系上老師Sock-Yong Phang的公開演講,講題是"Superstar Cities, Inequality and Housing Policy" (超級都市、貧富不均與房屋政策)。她在演講中把皮凱提(Thomas Piketty,即寫二十一世紀資本論的當紅經濟學家)跟亨利喬治(Henry George, 1839-1897)的看法串連在一起,講新加坡如何透過房屋政策改善貧富不均。她的演講非常發人深省。我這裡所寫,一部分是從她的演講學來。在此先致謝。

台灣人都知道,我們的憲法裡面有著土地漲價歸公這條(憲法143條)。比較少的人知道,這是孫大砲從亨利喬治那裡學來的。亨利喬治是十九世紀美國著名的政治經濟學者。美國在19世紀大西進的年代,土地的價值,從印地安人的無土地產權,於是沒有市場也沒有明確價格,到了被白人佔領、瓜分、劃定產權的初期農地價格,乃至於因為人口增加、城鎮興起之後的城鎮價格。而鐵路的建設更直接影響城鎮的發展,更進一步影響土地的價格。他認為這些價格的增長,是由於人口增加或基礎建設的提供(包括城鎮內基礎建設以及連接城鎮的鐵路交通等)而來,那麼為什麼這些來自於公共財(包括公共建設、治安、與制度等)的額外利益被一些剛好佔著城鎮土地的人給享受了呢?他覺得這沒有道理,於是主張這些非個別地主所致的土地增值應該歸公。他考慮過可以將全國土地收為國有,再將之租給人民。但他認為這可行性較低,於是主張課百分之百的地租稅:即是將素地的土地價值以年化價值(annual value,年租)課稅。

然而,土地跟房屋分離課稅的在台灣的實踐有太多漏洞可以鑽,因而才有現在2015年房地合一課稅的「改革」。因為一方面財產交易所得稅裡面有素地漲價的部分,而另一方面地價稅跟土地增值稅有地價如何評定的問題(通常是嚴重低估)。所以,改革的方向是對的,因為分離不是重點,漲價才是,所以合一問題不大。但這「改革」要打刮號,因為現行財政部提出的稅率離亨利喬治的理想實在太遠,又順便取消奢侈稅,然後又有日出條款、4000萬以下豁免條款等,還以影響的人數比例少而沾沾自喜。這無疑是倒向地主與地產商的虛偽改革。

仔細看這漲價歸公的經濟學原理。首先,城市裡外的公共財建設,透過公共財本身的生產價值與消費價值,提高了居住於該城市內的效益。因為土地財產權的界定與保護,使得這些公共財的利益成了地主可以索求的經濟租。而都市成長的同時,人口的增加更增加這些經濟租。如果這些公共財都是原地主提供的,那我覺得漲價並不需要歸公,因為畢竟是這些人造出來的。但是很多時候不是。打個比方說,台灣有個地方叫田中。其實是日本人蓋縱貫鐵路的時候,為了農產品的集散於是在農田裡的某個距離適當的地點,設置了一個「田中」車站,後來就發展成了現在的田中鎮。所以,這個田中鎮的地點的選擇,可以說是歷史上的偶然。那麼田中鎮的土地價格跟附近農地的差別,跟原來的地主一點關係都沒有。或許你會笑說,那是個小鎮而已。但你想想台北的信義計畫區的前世今生,不就也是一樣的故事嗎?那些賺了一大票的信義計畫區地主,那些在台中數不盡的「田僑」,哪一位貢獻了這些公共財,貢獻了多少?台北的都市規模擴張是個宏觀的現象,有多大成分是這些信義計畫區個別的地主貢獻出來的?用個術語說,這是都市的正面外部性(positive externality)非常不對稱地落在了少數人的手中。

第二,當經濟發展與都市擴張的時候,從地租衍生出來的房價增長,不是每個人都可以雨露均霑的。主要的原因是,房屋作為一個難以細分割的資產,購買必須付一個頭期。換句話說,很多人認真打拼靠薪水存頭期,很多時候追不上房價成長的速度(因為頭期跟著同比例成長)。但是擁房者的財富隨著都市發展而上升,可以進而買第二、第三個單位,而打工仔苦苦追趕、徒呼負負。這個過程就是一個貧富不均的最大來源之一。亨利喬治早在19世紀的美國就看到這個原理,於是呼籲漲價歸公。一方面壓抑房價的成長速度,再來可以把土地增值稅用來作對窮人有益的財富重分配。

再說,一個簡單的經濟學原理是,課稅要多課不能動的,而少課能動的。舉例來說,課所得稅,會使得人們工作動機下降,課貨物稅或消費稅,會同時影響生產與消費。但是,對土地的增值課稅,土地並不會移動,不會跑。換句話說,對房屋(含土地)課增值稅對市場的扭曲是最小的。當然,我們也要注意到,如果不同地方的稅率不同,會影響到人們居住與投資地點的選擇。所以,土地雖然不會跑,但是因為人會跑,所以原則上,課房屋增值稅並非完全沒有扭曲的。同一個國家裡面,稅率統一就可以解決這個問題,但是跨國之間有困難。但無論如何,課貨物或勞動所得稅的扭曲,要超過對土地或房屋的課稅。這也是為什麼著名的芝加哥學派經濟學家佛利曼(Milton Friedman)也大力贊成亨利喬治的理想。

李光耀跟他的官員,在1965年新加坡獨立前後,也就是人民行動黨上台後不久,就在政策談話上傾向亨利喬治的想法。李光耀在1964年對新加坡議會說:

… no private landowner should benefit from development which had taken place at public expense;… the price paid on the acquisition for public purposes should not be higher than what the land would have been worth had the Government not contemplated development generally in the area.

意思跟我剛剛描述的經濟學原理一樣。如果土地增值是來自於花了納稅人的錢的公共建設或政府的發展計畫,那麼這些土地增值的利益不應落入私人地主手中。政府為了公共利益收購土地的價格,不應該高於如果政府沒有任何相關開發計畫下的價格。

新加坡政府在1966年時,以發展基礎建設為由,通過了土地收購法案。更進一步在1973年,修訂了土地收購法案其中的一條,很大膽地用很殘酷的方法接近亨利喬治的理想:從此之後,土地收購價格就訂在1973的市價!

在下面這個實質房價指數走勢圖中,第一個垂直紅線就是1973年11月,第一個價格固定時點。後來,這個價格固定時點曾經三次翻新,個別是在1986、1992和1995,而最後在2007年廢除。在1976到1990之間,實質房屋價格指數以每年10%的速率上漲。就財產權保護的觀點來看,這是何其殘酷。特別是你可以想像土地被政府收購的地主跟沒有收購地主之間,形成一個巨大的不公平。

新加坡政府不斷收購土地,國有土地從1960年的44%(在1973年的法案之前已經開始收購土地)到了2005年已經到了85~90%之間。那麼,新加坡政府買這麼多土地作什麼用呢?除了一些公共建設用地之外,這些土地最重要的功能就是蓋公共住宅(新加坡人稱組屋)。而新加坡住在組屋的人口,從1960年的8%到2013年的82%。這麼高的公共住宅人口比,在世界上是絕無僅有的。更值得注意的是,組屋居住人口之中,有95%是擁有,只有5%是租的。所謂的擁有,指的是購買99年的使用權(lease-hold)。所以,土地最終的持有者還是政府。99年已經很長了,而且這是可以買賣的。新加坡人買第一手的組屋的時候,是用低於市價的價格買入,有五年的時間不能轉手。五年後轉手通常都可以賺一票。

換句話說,李光耀是對一些倒楣的地主極其殘酷,但同時把這些土地大量拿來蓋組屋,讓新加坡人一方面可以低價買入住屋,想要換私人住宅的時候更可以從中套利。82%的人口除了中低收入戶,已經包含了普遍的中產了。所以這是非常大規模的劫富濟貧與濟中產的財富重分配。常有人批評新加坡的貧富不均,但是批評者應該要知道這段關於土地跟組屋的歷史。另外也常有人批評新加坡對於言論與集會的控制。但他的執政黨(人民行動黨)的高支持度,並不是空穴來風。如果說是蘿蔔與棍子。那麼,組屋就是大蘿蔔。人民行動黨在最近的2011大選得票率大跌到60%。雖說這是歷史新低,但是在多數的國家的選舉,這已經是遙不可及的數字。


▲ 新加坡組屋(黃明堂攝)

反觀台灣,徵收土地如果是真有公共建設就罷了。不拿徵收的土地蓋國民住宅給民眾住,還用公共建設的名目,劃出一部分住宅區,把之前從農民用低價徵收的土地來賣給建商。打個比方說,假設政府用一坪1萬徵收土地,然後又一坪5萬賣給建商,然後建商每坪土地的利潤達到20萬(因為能蓋很多層樓)。那麼就是其中政府用每坪4萬掖注政府財政,然後建商每坪賺16萬,中間就算分一點給葉世文們,還是賺很多。就算不採取新加坡的作法,也不應該把住宅區包在所謂任何的公共建設或園區之中。如果真的有住宅需求,那麼就讓建商跟原地主以市價收購,而不是用法律與公權力踐踏原地主。

你明白了嗎?李光耀跟台灣的政府在踐踏原地主的時候,背後的動機跟實際的作為卻是大相逕庭。

經濟學裡面有一個觀念叫做伯雷托最適(Pareto optimal):最適的狀態是無法改善某些人的福利而不會傷及其他人的福利。換句話說,如果有一個狀態的改變,帶來所有人的福利的增長(或至少不變),那麼這是一種伯雷托改善(Pareto improvement)。在李光耀的1973年的固定收購價格這件事情來看,並不是Pareto improvement,因為他確實在某種相對意義上傷害了一些人。因為一個人如果能夠事先預知土地即將被政府收購,他大可以趕快以市價賣出,而後來的買主就會倒楣。但如果這個人不知道,那就是他自己倒楣。從這個意義上來看,這可能做的比亨利喬治的理想還過火。畢竟亨利喬治說的是一個普遍性的土地增值的課稅原則,是沒有這個所謂的倒楣或不倒楣的區別。

台灣現在在談房地合一稅。但我們也要小心,別認為把房屋交易的利得課到100%是對的。首先,土地增值本身也不需要100%歸公,否則這可能使得土地市場的價格機能失去作用。價格畢竟還是個引導資源配置的一個有用的資訊。其次, 房屋的增值本身也有可能是來自於屋主的改善。課100%的交易利得,會讓這些地主與屋主們失去改善土地或房屋的動機。所以,我認為在亨利喬治的理想跟資源配置效率之間,適當地對土地(或房屋)的增值課稅是合理的。新加坡事實上也有一個類似土地增值稅的發展稅(development charge)。任何的地主或建商,在變更地目或者容積率提高之後要採取某種開發行為(例如重蓋房子),這時必須向政府繳納發展稅。而這個稅額的原則是土地增值的70%!不像台灣的土地房屋稅制名目眾多而無甚作用,新加坡對土地增值的課稅是貨真價實的。

這不只是亨利喬治與李光耀的故事,因為這畢竟也是孫文三民主義的理想。自稱孫文的信徒,卻又提出這樣虛偽的稅改方案,難道不慚愧嗎?我當然不是主張應該採取李光耀那樣強烈的手段。但是認真地面對土地增值課稅的精神與付之實踐,是現在的台灣社會最需要的改革。

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