彭明輝:萊茵模式(3)──顛覆經濟學常識的德國就業奇蹟

2015/06/04

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一個國家在金融風暴前後三年(2007~2010)內GDP下降10%,出口衰退6.7%,以致於勞動生產率下降了7%,這是不是必然會導致失業率上升?錯!德國的失業不但沒有上升,還從7.6%降到了6.4%。作為對照組的美國,實質GDP只下降了7%,失業率卻從4.8%翻漲到9.5%。[1-2] 經濟學的常識在美國管用,在德國卻不管用,保羅•克魯曼因而呼籲美國要效法「德國就業奇蹟」(Germany's jobs miracle),在法律與制度上加強保護勞工的工作權。[3]

在全球的競爭激烈下,大家都怕企業出走,而在法律與政策上拼命討好資方,並在口頭上說:「避免干預市場機制」。沒有哪一個國家敢在法律上明文規定「企業解雇勞工時,若違背社會正義,無效」,對吧?德國卻在她的解僱保護法(Kündigungsschutzgesetz, KSchG)第一條裡就宣告了這個原則。

但是,這樣強勢地干預市場機制,一定會導致投資下降,企業內部營運困難而效率不彰,終而使失業率居高不下,對吧?不對!儘管2010年之後歐元區景氣復甦遠比美國遲緩,但德國的失業率卻從2005年11.1%的高峰持續下降到2015年春季的4.7%,明顯低於美國的5.4%。這是不是又違背你常聽到的經濟學常識?

德國是怎麼做到的?

● 上班族的天堂

如果上班族可以跟出錢的大老闆一起分享公司裡的董監事席次與公司的治理權,這樣的公司是會激發每個人的工作積極性和潛在的才能?還是決策錯亂,品質粗糙,公司紛紛倒閉?

德國竟然在1919年的威瑪共和國憲法第165條裡規定「勞工及雇員與雇主有同等權利,參與工資條件及勞動條件之決定,並參與生產力之經濟發展事項,雙方共同之組織與協議應予承認。」[4] 而且這個精神還被持續地繼承下來,目前德國勞工代表擁有企業監事會的法律保障名額,可以被選舉為董事,也可以通過職工委員會(Betriebsrat)來參與公司決策,尤其是有關就業保障、裁員、與解雇保護諮詢等課題。

其次,德國的解僱保護法(Kündigungsschutzgesetz, KSchG)規定:企業解雇員工時必需符合社會正當性(sozial gerechtfertigt,socially unjustified),充分考慮到被解雇員工之個人生計(譬如,一個員工如果是家庭中唯一的收入來源,或子女多而家計負擔重,解雇就可能違背了這個原則),並提出客觀證據,證明解雇確屬最後不得以的手段(應優先考慮轉調其他工作)。此外,如果企業要進行較大規模的裁員,必須要事先向職工委員會報告與協商,並且必須獲得邦勞動主管機關的同意,才有效。 [5-6] 因此,德國法律與制度對勞工工作權的保障遠較美國(和台灣)周延且符合社會正義。

除了法律上的保障之外,政府還以短期補助(Kurzarbeit scheme)來鼓勵企業避免裁員:當企業降低產能時,不要解雇勞工,而改以降低其工時,並等比例減少其工資,從而降低企業的人事支出;政府則允許資方在這期間降低其勞保配合款,並且會給勞工補償收入的短缺達60~67%。這個短期補助期限過去是最高六個月,金融海嘯期間先被延長為18個月,然後再延長為24個月。[1] 

跟德國制度比起來,美國簡直是資方的天堂,上班族的地獄。美國的保守派政治團體曾在70年代資助並安排經濟學家傅利曼在全美對法官巡迴演講,而明顯改變美國的司法判決傾向,使他們偏袒自由市場機制(也就是偏袒資方);雷根上台以後又極力打壓工會組織,使得勞工的解雇變得相當地容易。此外,高階經理人把工作移往海外或壓榨勞工的工作條件來節省成本,將會受到董事會(資方)的獎賞,等於變相獎勵壓榨勞工。

制度影響決策。實證研究也確實發現,美國企業比德國企業遠更頻繁地解僱勞工,且解雇規模經常明顯地大於德國。[1, 7] 

但是,很多德國的本土學者卻認為,外部的法律與制度規範影響有限,具有萊茵特色的勞資協商機制和企業文化才是德國這一波奇蹟的真正功臣。一個具體的數據是,2009時每個工人平均減少了42小時的工時,但是其中只有13.4小時有申請政府的短期補助,另外28.6小時是來自勞資協商的機制,與政府無關。

● 萊茵模式的演化 [8-9]

勞資共治是德國「社會市場經濟」的特色之一,它賦予勞資雙方一個平等對話的平台,並藉此調解利益上的對立來促成彼此的合作,因而被稱為「協商式的資本主義」(coordinated capitalism)。跟英美的放任式資本主義比起來,德國的勞方獲得較優渥的工作條件與工作保障,但資方的人事成本也因此比較高。

偏高的人事成本雖然對德國的出口競爭力有負面的影響,但也成為勞資雙方協力提高生產力的強大動力(與壓力)。於是德國製造業努力提升工人的專業技術水準,並且往高技術、高附加價值的營業項目發展,許多中小企業因而紛紛發展成全球頂尖的「隱形冠軍」,而工人的技術也變成公司最重要的資產。

與此對比地,美國傳統產業以自動化和生產線規劃來降低對工人專業技術的倚賴,以便降低人事成本;去技術化的結果,犧牲了傳統製造業技術與產品品質的升級空間,甚至葬送原本美國最驕傲的汽車產業,讓全球汽車產業首都的底特律變成廢墟,甚至一度破產達16個月。

德國在2008年金融風暴期間受到衝擊最大的,主要是最具出口競爭力的製造廠。優秀技術工人是他們全球競爭的主要利器,裁員後需要很長時間才能再培養出來,因此他們寧可利用別的機制來調節不景氣的衝擊,也不願意輕易地裁員。於是,德國企業在歷經1970年代的石油危機和後來的全球化競爭後,逐漸發展出具有萊茵特色的因應景氣循環機制。[8-9]

石油危機之前,德國的工資與工時是以跨產業、跨地區的勞資協商模式定出來的,而且任何一個企業都可能必須同時遵守好幾份勞資協商的約定,這使得企業因應景氣循環的能力大受束縛。此外,競爭力與生產效率差異懸殊的企業往往必須遵守相同的工時與工資水準,不但導致不同工而同酬的現象,更讓生產力較低的企業無法承受相對高的薪資水準。1980年代之後,勞資協商模式逐漸從跨產業、跨地區轉為個別產業與企業內部的勞資協商,這使得不同的企業有機會按照自己的個別差異去協商出符合現實條件的工資與工時。[9] 

1970年代的石油危機之後引發兩波全球的不景氣,嚴重影響德國的出口大廠。為了解決失業問題,德國金屬產業工會(IG Metall)在1984年發起罷工,而成功地將法定工時從每週40小時降為35小時,但也同時跟主張降低法定退休年齡的其他產業工會有了裂痕。此外,資方為了在降低每週工時後有足夠的勞動力因應景氣循環,而要求工會同意彈性工時制度:一年內每週平均工時為35小時,但景氣好的月份工時較長,景氣低的月份工時較短。後來各個產業公會逐漸接受這個著名的「Leber compromise」協議,金融業也在1989年接受了彈性工時制度。[9] 

其次,在東西德合併之後,集體協商機制也被擴大到東德地區。但是東德經濟落後,許多企業根本負擔不起集體協商所訂下來的工資水準。為了避免過高的工資水準引發企業倒閉與失業,各產業工會不得不為東德地區訂下除外條款(opening clauses),准許經營困難的企業可以另外協商出較低的工資水準。在1992-93年的景氣衰退潮裡,許多西德的企業也援引東德的模式,用除外條款來另訂較低水準的工資與工時規範。從此以後,本該接受集體協商規範的企業紛紛援引除外條款,到2004-05年時引用除外條款的企業已經高達75%。2004年時,金屬工業同業工會在施洛德總理(Gerhard Schröder)的壓力下,同意了著名的「普福爾茨海姆協定」(Pforzheim Accord),同意各廠可以為了確保競爭力而另訂出不同標準的工時、月薪和獎金,不須受集體協商的標準限制。從此以後,各企業的工時與工資規範開始分歧化,各企業可以較靈活地協商出適合自己的勞動條件,但集體協商的約束力也越來越弱化。[9]

最後一個發展階段是企業內部的勞資協商逐漸取代集體協商。為了避免裁減30,000名員工,德國金屬產業工會和福斯汽車(Volkswagen)的管理階層、職工委員會在1994年達成三方協議,把每週工時從35.5小時降為28.2小時。對於當時的福斯公司而言,這是比任何政府的補助方案或裁員更划算的辦法。此後許多企業紛紛進行企業內部的勞資協商,達成工資與工時的彈性化方案,以致於全國有類似協議的企業從2003年的23%迅速地成長為2009年的58.5%。[9]

在這過程中,德國企業猶如從集體協議的「中央集權制」轉移到「企業分權制」,而授與各企業較符合其競爭力與現實需要的工資與工時規範。而全國產業工會爭取的目標則從捍衛工資與工時轉為以捍衛就業率為優先。而且,他們的影響力雖然有所減弱,並沒有因此而消失──德國工會聯合總會(The Confederation of German Trade Unions,簡稱DGB)的會員從1992年1,100萬人的巔峰降到2008年的640萬,工會參與率從1992年的33.9%降為2010年的18.6%,但是2009年時東西德仍分別有65%和51%的勞工受到集體協商的保護,出口競爭力較強的製造業尤其偏愛集體協商。[9]

與其說這個過程反映了德國集體協商機制的弱化,不如說萊茵模式中的工會已經從過去「爭取勞資的平等議價權」轉為「勞資合作共同對抗境外的跨國競爭」。因此,德國的工資從2000年開始近乎凍結不漲,使其工資成本相對於競爭國下降,其效果猶如馬克貶值以促進出口,代價是同時節制了內需市場的成長。德國的出口也在2004-2005順利地擴張,而激勵了經濟成長,使得企業有足夠的盈餘去對抗繼之而來的金融風暴。[8-10] 

不過,德國的平均時薪還是高於英國、美國與法國(參見表一)。因為德國薪水差距比英、美小,所以德國一般上班族的時薪恐怕是明顯地高於英、美兩國;如果再考慮到德國上班族的工作比較有保障,而且退休與失業福利較優渥,你會希望台灣學習德國制度?還是英、美制度? 

在表一中表現得最出色的是荷蘭,時薪最高而工時最短。但是,荷蘭也是著名的「萊茵模式」國家。德國的表現不如荷蘭,其中一部分原因在於被東德拖垮下來(以後再討論)。單從表一來看,萊茵模式是遠比英美的放任式資本主義更值得台灣借鏡。

表一 2013年各國勞工薪資(美元)與全年工時(小時)比較

國別年薪工時時薪
加拿大58,2631,70634.15
法國46,9181,48931.51
德國46,9601,38833.83
日本40,7971,73523.51
韓國30,0992,16313.92
荷蘭55,2061,38040
英國49,2311,66929.5
美國55,7081,78831.16

資料來源:OECD統計資料庫

但是,以上並非故事的全部內容。德國不僅安渡了金融危機,她的失業率更從2005年的最高點11.1%,持續下降到2015年春季的4.7%,一共降了6.4%,一掃過去失業率居高不下的困境。這個亮麗的數字背後,哈茨法案可能有其不可抹滅的貢獻。[11]

● 結合市場機制與社會福利,治理長期失業

要了解德國為何能扭轉逐年攀高的失業率,而在2005年以後讓他持續下降到令人艷羨的水準,必須先瞭解德國在1980年代以後失業率逐年攀高的機制。

圖一 西德失業勞工人數統計,原出自[13] 

德國在兩德合併之前的經濟表現相當亮眼,其失業率開始成為問題是在兩德合併之後,因此有些人把德國1990年代和21世紀初期的經濟低迷歸諉於東德併入市場經濟所誘發的不適應症。的確,東德的失業率一直遠較西德還高,這是一個評估德國經濟體制效能時不該忽視的問題。以2002的統計為例,當大部份西德的邦失業率都在5.5%~9.1%時,東德的許多邦卻高達16.7%~18.5%。[12] 

不過,即使聚焦在西德,她的失業人數也是從1970年代逐漸攀高,表現出「易漲難跌」的趨勢(如圖一所示)。[11, 13] 這似乎意味著德國的社會市場經濟確實潛在隱藏著比其他國家更易誘發高失業率的結構性問題。

德國失業率易漲難跌的趨勢有兩大主要成因:(1)長期失業率持續上升,以致長期失業人口逐年成長,使得失業率的底部逐年上升而形成「易漲難跌」的趨勢;(2)德國製造業的就業機會萎縮得比其他OECD國家快,但是服務業部門的成長卻遠低於美、英、日和荷蘭。以1995-1999 這一期間的勞動力為例,德國製造業勞動力佔勞動人口的22.6%,與日本(24.4%)相近,高於英國(18.6%)、美國(17.4%)和荷蘭(14.9%);但是服務業卻明顯地不振,僅佔總勞動人口的39.9%,明顯低於日本的46.2%,遠低於美國(54.1%)、荷蘭(50.5%)和英國(49.5%),尤其低薪的服務業成長速度更慢。[12] 

研究顯示,德國長期失業率居高不下和低薪服務業成長遲緩的原因,都跟優渥的失業生活保障有關。

2000年左右的UNESCO研究報告顯示,1997年的失業人口中有55.6%領有按失業前薪資給付的失業輔助金,另外有10.5%的人領有支持基本收入的社會救助金。[13] 對於這些人而言,有沒有重回職場所得差異不大。[11] 因此,優渥的失業給付很可能是長期失業率偏高,以及失業率「易漲難跌」的關鍵因素。[12] 

此外,分析失業者的背景資訊發現,20歲上下的年輕人失業率偏高(佔失業者中的23%),其中59%沒有取得學徒證照;但是他們蠻快地可以找到自己在市場中的位置,因此平均失業期間不長,只有10%的人失業期間超過一年。另一個主要的失業族群是55歲以上的高齡人口,他們佔總失業人口的22.1%,而且通常是一失業就難以重返職場,有54%的人會變成長期失業,只有31%找到新工作。最後一個高失業率的族群是外國人,他們的失業率高達20.4%,大約是平均失業率的兩倍,而主要原因是他們的語言能力和學歷都明顯地偏低。[13]

仔細研究失業者與長期失業者,他們的共同特色是教育水準低,或者健康狀況不良。對於這些職場上的弱勢者而言,他們返回職場的最佳機會是去從事跟他們能力相符的低薪工作。但是德國的薪資採取勞資集體協商制度,每一個企業的最低工資都可能會同時受到好幾個勞資集體協商結果的約束,使得低薪的工作很難隨著市場的需要而誕生。這是促成長期失業的另一個關鍵因素。[13]

2003-2005的四個哈茨法案強化了再就業輔導的機制與效率,鬆綁了低薪工作的規範,並且大幅改變失業輔助金與最低生活保障的辦法來鼓勵失業者接受低薪與短期工作,因而使得服務業的低薪與短期的工作大幅擴大,而明顯降低弱勢者的失業率。有人估測,哈茨法案可能讓失業率整整降低了3%。[14] 

不過,必須在此提醒讀者:哈茨法案並非市場機制的勝利與福利國家的失敗,而是市場機制與福利國家的新組合,德國政府對弱勢的扶持始終沒有減少過──不管是哈茨法案施行之前或之後,德國對弱勢者的補貼都很優渥。[11]

德國失業率從2005年的最高點11.1%,降到2015年的春天只剩4.7%,一共降了6.4%。假如其中3%是哈茨法案的貢獻,則剩下的3.4%降幅很可能是來自於勞資協商出來的彈性工時與工資制度,與外在的「去管制」或政府的政策無關。

● 結語

過去20年來,台灣的政府和資方一再聯手用「不服從勒索,資金就會移至大陸」來威脅上班族和納稅人,逼迫他們接受日益惡化的工作條件,以及給予「高科技產業」各種租稅減免的優惠(來助長產業間的不公平競爭)。結果是連「高科技產業」都逐漸在優渥的補貼下失去鬥志與升級的動力,淪為「大到不能倒」的「五大慘業」,而利潤更下降到「毛三到四」。而副總統蕭萬長更在2013年元旦的升旗典禮上呼籲國人放下「公平」,先追求成長。

反觀德國,在激烈的國際競爭與高工資、優渥社福的壓力下,卻成功地激發中小企業向上的動力,而發展出無數的隱形冠軍,並同時維護了遠高於英美水準的社會公平性。

看看德國,想想台灣。我們沒有布列頓森林協議賦予美金的特殊地位,沒有美國那種發展金融業和高新科技產業的條件,卻呆呆地一味抄襲美國,以至於未得其利而深受其害。過去20年來,我們是否學錯對象了?展望未來,我們是不是該挑一個更適合我們學習的對象?

【參考文獻】

[1] Shigeru Fujita and Hermann Gartner, 2014, “A Closer Look at the German Labor Market ‘Miracle’,” Business Review, Q4 2014, pp. 16-24. 

[2] Alexander Reisenbichler and Kimberly J. Morgan, 2012, “From ‘Sick Man’ to ‘Miracle’: Explaining the Robustness of the German Labor Market During and After the Financial Crisis 2008-09,” Politics & Society, vol. 40, pp. 549-579. 

[3] Paul Krugman, 2009, “Free to Lose,” The New York Times, 

[4] 吳宜臻,2009,〈德國勞資共決制度中的職工委員會〉,《勞工世界》網站

[5] 宏觀國際法律事務所,〈德國勞動法簡介(下)

[6] 陳威志譯,《德國終止保護法

[7] Lutz Bellmann, Hans-Dieter Gerner, and Richard Upward, 2011, “Joband Worker Turnover in German Establishments,” Institute for the Study of Labor, Discussion Paper 6081.

[8] Joachim Möller, 2010, “The German labor market response in the world recession –de-mystifying a miracle,” Journal for Labour Market Research(ZAF), vol. 42, issue 4, pp. 325-336.

[9] Alexander Reisenbichler and Kimberly J. Morgan, 2012, “From ‘Sick Man’ to ‘Miracle’: Explaining the Robustness of the German Labor MarketDuring and After the Financial Crisis 2008-09,” Politics & Society, vol. 40, no. 4, pp. 549–579.

[10] Michael Burda and Jennifer Hunt, 2011, “What Explains the German Labor Market Miracle in the Great Recession?” Brookings Papers on Economic Activity (Spring), pp. 273-319.

[11] 彭明輝,2015,〈萊茵模式(2)──哈茨法案的爭議〉,《獨立評論@天下》

[12] Norbert Berthold and Rainer Fehn, 2003, “Unemployment in Germany: Reasons and Remedies,” CESifo Working Paper, No. 871.

[13] Susanne von Below and Frankfurt am Main, “Unemployment in West Germany:Current trend and long-term trend,” UNESCO report. 

[14] Michael U. Krause and Harald Uhlig, 2011, “Transitions in the German labor market: structure and crisis,” Deutsche Bundesbank Discussion Paper, Series 1: Economic Studies, No 34/2011.

【系列文章回顧】

萊茵模式(1)──德國的雙軌制職業教育

萊茵模式(2)──哈茨法案的爭議

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