彭明輝:萊茵模式(1)──德國的雙軌制職業教育

2015/04/23

天下資料(攝影/黃明堂)

不管德國的經濟成長率有多低,失業率和工資有多高,她的製造業的競爭力與出口總額也總是高居世界前茅。高工資與高競爭力同時出現,這讓許多人感到驚訝、不解。

另一個驚人的紀錄是,金融風暴之後全球失業率高漲,德國和奧地利的青年失業率都低於8%,而西班牙和義大利卻高居56%和38%,歐美各國超過20%的更比比皆是。為了解決青年失業的噩夢,希臘、義大利、西班牙、葡萄牙、拉脫維亞和斯洛伐克紛紛跟德國簽訂備忘錄,請德國協助建立雙軌制的技職教育。[1] 更驚人的是,不管德國總體失業率有多高,她的青年失業率不僅比其他國家低,甚至還低於平均失業率──而其他國家的青年失業率通常是平均失業率的兩倍。[2] 這樣的紀錄讓很多經濟學家跌破眼鏡。

德國獨特的技職教育體制,就是這兩項「奇蹟」的一大幕後功臣。

● 大敗美國的德國技職教育與製造業 [3]

《紐約時報》的一則報導,揭露了德國製造業與技職教育體制驚人的競爭力。德國的福斯汽車(Volkswagen)在美國的田納西州設立了生產線,帶給該州大約 2,000 個新的汽車業工作崗位,為此田納西州政府大手筆地給福斯公司大約5.77億美元的補貼。福斯汽車在德國的工人時薪67美元,但給美國廠工人的起薪卻只有每小時14.5美元,即使加上各種福利其成本也只是每小時27美元,只有德國工人的40%!

美國工資這麼低且政府補貼這麼高,主流的經濟論述一定會斷言:德國汽車廠必然會逐一出走,而且留在德國的汽車廠將無法對抗美國生產線的低成本優勢而一一垮台,使得德國的汽車業很快地空洞化;而且福斯會因降低成本而以較低的售價來擴大市場佔有率,消費者將會是最大的贏家。事實卻與此相反! 

不管福斯汽車是出自德國廠或美國廠,售價全都一樣,消費者一毛錢的好處也沒分到。此外,德國的BMW、Daimler (Mercedes-Benz ) 和 Volkswagen繼續年年高額獲利,德國境內汽車的總產量更是美國汽車總產量的兩倍(550萬輛對 270 萬輛),高成本的德國廠卻遠比低成本的美國廠更有競爭力!Why?


photo credit:flickr@Roger,CC BY-SA 2.0

《紐約時報》的這一份報導還進一步揭露一個台灣人很難想像到的事實:美國汽車工人的專業技能遠比德國人差──福斯汽車在美國設立生產線之後,發現找不到足額的合格工人,因此只好在工廠內建立了德國模式的培訓系統(三年期的學徒制)。

想要解開這些謎團,我們必須丟掉經濟學教科書的金科玉律和刻板印象,從事實上去了解德國技職教育體系的致勝秘訣。

● 供不應求的德國技職教育體系 [2, 4]

在全球的大學畢業生都面臨供過於求以及學非所需的困境時,德國卻只有大約三分之一左右的年輕人會選擇唸大學,另外約三分之二的年輕人選擇進入職業教育體系──有些人是因為志在技術,有些人是因為成績未達進入大學的門檻。這些年輕人的目標是在三年以後取得專業證照──這些專業證照的領域分類很精細,從製造、銷售業務(sales)到市場行銷策略(marketing)共有大約三百五十種。[1]

德國以兩大技職業教育體系來培養上述三百多種具有專業證照的人才:(1)學徒制主要時間是在製造業(和少數服務業)學習專業技能,而學校的課程則是補足性的──學員每週有三至四天的時間在企業內接受學徒制的專業技術教育,約一天半的時間在學校裡學習理論課程;(2)以學校課程為主的職業教育,輔以業界的實習,主要是培訓女性為主的服務業人才,如護士、幼教老師、老師、醫療助理等。

這兩個著名的雙軌制(dual system)都是以取得執業證照為發展目標,表面上的差異是培訓方法不同,實質上是根據職業領域的特性差異而設計出不同的養成方式。它們的所學都緊扣著職場所需的技能,不會有「學非所用」的問題,因此普遍受到社會各界與年輕學員的高度重視和肯定。但是它們的招生名額卻都有限而供不應求,熱門的職業類別更必須有等同於大學入學資格的成績才申請得到。因為入學的人素質高,而訓練過程嚴謹、沒有產學落差,這使得德國製造業的技術工人專業能力遠勝過其他國家。

此外,這兩種技職教育每年的招生名額都受到企業界學徒制或實習名額的限制,直接反應企業對未來景氣的預期,以及強烈的市場導向性格,使得這兩種教育管道畢業生鮮少失業。 

國際上最注目的是以企業內學習為主的學徒制,它的校外課程是由三大組織共同建構起來的:執行學徒制培訓的企業、該產業的工商協會,以及德國聯邦職業研究院(Federal Institute for Vocational Education and Training,德文縮寫BiBB)。

學徒制的訓練內容與技能水準是由全國各地方共約80個自主的法定工商協會(Chamber)指導、監督、考核並認證,而執行這專案的委員會是由工會代表、雇主代表和教師代表各六人組成。此外,整個訓練與認證的過程、內涵和水準必需遵守經濟部會同教育部發布的全國統一標準與規範;這些標準和規範是由德國聯邦職業教育局為各級政府草擬後,再邀集雇主協會、工商協會、工會、聯邦政府、州政府和職訓專家共同商議與修改後,交給政府部會發布執行。德國聯邦職業研究院的委員會典型地是由八個雇主代表、八個工會代表、八個州政府代表和五個聯邦政府代表組成。這個複雜的過程是要確保這個制度培訓出來的專業技術人才有全國統一的高品質,並能在最大極限上發揮「興利與防弊」的機制。


photo credit:flickr@Georgie Pauwels,CC BY 2.0

要招聘18歲以下學徒的企業必須先經官方審查,確認有足夠的設備和合格的專職人員來給予學徒必要的專業技能培訓,因此德國大概只有56%的企業被認證為合格企業(通常是規模較大的企業)。其次,學徒在企業內接受培訓期間,所有相關經費完全由企業自籌,且需要付給學徒實習津貼,政府只負責學校課程訓練過程的所有人事與經費。因為企業要出很多錢來培養學徒,且養成過程必須遵守各種規範去認真培養學徒的專業能力,無法把學徒當廉價勞工使用,因此企業選徒與提供名額都很審慎,通常是企業自己有需要才會招聘。

合格的企業中,每年大概只有一半有開放招收學徒的名額,約佔全國企業中的25%。想進入學徒制的年輕人必須先找到願意接受他的合格企業,雙方簽合約後才能取得學校的入學資格。因為名額有限,供不應求,因此年輕人要取得學徒制的入學資格是非常競爭的,並非只有升學競爭的失敗者才進入這體系;也因此年輕人可以適性發展,而企業則有機會找到真正有潛力的人,並且當做自己未來的員工來培養。德國企業的技術人力素質遠高於其他國家,關鍵就在於這個制度。

在這樣的體制下,企業和學員都把這個培訓過程認真當一回子事,學徒制畢業取得證照後,有六成的人會被培訓單位留下來繼續工作。因為培訓過程有嚴謹的制度確保受訓及格者的專技技能,沒有留在原來培訓企業內的其他四成學員可以到其他未招收學徒的企業找工作(約佔全國企業中的75%),因此學徒制畢業的學員很少會在畢業後失業。

● 市場導向,多方監督,官商協力的萊茵模式

德國的學徒制常被稱為「雙軌制」是因為兩個特色:教育的資源與場所是雙軌的(整合企業與學校、實務技術與課程知識),制度的建立與監督也是雙軌的(政府與企業一起參與)。這個制度的立法與培訓過程充分發揮萊茵制度「勞、資與政府協商,兼顧各方利益,有效監督,促進公平競爭」的「競爭且合作,興利且防弊」的精神。而且,這種勞、資與政府共同協商、共同治理的精神與特色不只出現在技術勞工的教育體制裡,還瀰漫在德國的各種市場機制裡,而迥異於英美經濟學思想中政府與市場角色的對立(或涇渭分明),以及市場中資方權力與利益跟勞方對立、衝突(此消彼漲)的特色。因此,萊茵制度又被稱為「協商式的資本主義」,以有別於英美的「放任式資本主義」。

要了解這個萊茵制度的嚴謹性與不易移植,可以用英國的經驗做對照。為了降低青年失業率,英國在2010年大規模擴大模仿德國的學徒制,以政府補貼鼓勵中小企業聘僱學徒。可惜因為沒有掌握到德國制的精神(政府補貼就違背了德國雙軌制「市場需求導向」的出發點),也沒有完整的制度配套而弊端叢生──Jaguar和Land Rover這種大廠確實有在教學徒專業技術,但很多英國企業卻讓這些學徒去做毫無技術內涵的工作。譬如,Morrisons 這一家連鎖超市就用政府補貼去聘雇了52,000員工,讓他們花了六個月的時間在「實習」收銀機等毫無技術內涵的工作。結果,在2011年到2013年之間,企業主花在員工訓練的支出減少了24億英鎊,而不需專長的工作職缺卻增加了60%。此外,因為沒有像德國聯邦職業研究院這樣的專責機構研究和工商協會等研究、協商與監管的機構,以致學徒制的種類浮濫到有超過18,000種,而掛羊頭賣狗肉來騙取政府補貼的案例比比皆是。再者,英國傳統上就不重視學徒制,因此參與學徒制的人會被當作是沒辦法從學校畢業的,很難獲得雇主的信任。這些因素使得英國想要推動這個制度更加地困難。再加上英國的雇主可以輕易地解僱勞工,這種文化更不利於需要長期浸淫於特定專業技術的學徒制。[5] 

台灣的技職教育在制度設計與執行上更是漏洞百出,既沒有德國複雜而嚴密的體系設計,更欠缺有效的監督,因此建教合作往往變成是企業剝削學生的管道,甚至是不肖學校人員牟取仲介費的機會。

此外,台灣一方面迷信市場自由化的好處,卻又同時迷信知識經濟而不分青紅皂白地把所有技職體系都轉型為以理論課程為主的科技大學,以致於高等教育的供給量與教育內容嚴重背離市場需要;而政府的五年五百億等補貼,更誤導高等教育進一步與社會的需要徹底脫節。

有這樣的高等教育和技職教育,產業升級當然不可能。

● 萊茵技職教育的挑戰與困境


photo credit:flickr@Martin Fisch,CC BY-SA 2.0

再怎麼嚴謹地規劃的制度,都會有跟現實需要無法完全吻合的地方;現實世界裡的制度都不可能完美,關鍵是誰能有最多的優點和最少的缺點。

萊茵技職教育的最大問題是過度的市場導向,而學徒制的經費又大量仰賴企業自籌,使得企業在成本的考量下不願意提供超出該企業體所需要的名額。因為企業提供的學徒與實習名額少於應徵者,使得許多年輕人無法如願進入雙軌制的兩大技職教育體系。這顯然違背社會市場經濟所標榜的宗旨;「讓每一個人都有參與經濟發展的機會」。

為了彌補雙軌制名額不足的問題,德國政府設計了許多種不發給證照的職前訓練課程(prevocational programs,屬於transitional system),它們的修業時間介於半年到兩年不等,絕大多數以課程培訓為主,少數含企業內的實習。以2012年為例,申請就讀職業教育體系的學生中,約有50%進入學徒制的教育體系,22%進入以學校課程為主的職業教育體系,27%進入短期職前訓練。[2] 雖然職前訓練課程欠缺德國雙軌制的競爭優勢,但是仍舊對降低青年失業率有很大的貢獻。

這個體系可以被看成是為弱勢學生設計的技職體系,她的學生有很高比例是中小學基礎教育成績較差,或沒拿到初級中學(lower secondary school)文憑的人,其中不乏東歐和土耳其移民的後代。在職前訓練體系結束後,有一部份人成功地轉進到前兩種正規的職業教育體系去就讀,一部分的人是在屆滿法定工作年齡後直接去找工作──其中不乏屈就不需要專業職能的低階(且低薪)工作。

如何讓企業願意接受更多學徒和實習名額,以打破雙軌制正式技職教育供不應求的現象,這是德國各界普遍關心的。很多被提出來的方案都是利弊參半,沒把握一定會比現況好,因此並沒有被執行。[6-8] 

另一方面,有些批評者認為萊茵制度牽涉太多相關人士,各種溝通與妥協過程太冗長,以致法令、規範的擬定與修改曠日費時,跟不上全球競爭的變化速度。事實並非盡然。從1990到2014年,為了新的專業證照和職業教育項目增了70項,有超過40項舊的專業證照被合併來增加受訓者長程的就業彈性,並修改了179項以因應現代化的需要;此外,光是2003到2012這十年,就新增了35項職業證照,更新了159項的培訓內涵,變更高達所有證照總項目(331項)的58.6%。[2, 4] OECD 的報告也肯定德國學徒制能夠在寬廣的技職領域內有彈性地培養出勞動力市場所需要的人力。[8] 

曾有一份德國的研究報告說,這個制度有一個缺點:年輕時所學的職業技能如果沒有適當的更新管道,很容易因為過時而造成中高齡失業,而德國、瑞士和丹麥這三個「學徒制國家」比其他15個OECD國家嚴重。然而這個批評並不見得中肯,因為該報告的研究結果顯示:德國的問題不見得比挪威和愛爾蘭嚴重,而比利時和丹麥的問題也不見得比瑞典和義大利嚴重。更何況,就如該報告自己坦承的,56-65 歲這個年齡層是否會繼續留在職場,跟退休金制度有很高的關係,不見得是因為教育制度的影響。[9] 

再說,即便這個報告確實有指出過去德國學徒制值得憂慮之點,德國雙軌制教育的目標也已經在2005年的《職業訓練法》被更新過,改成「讓剛進職場的年輕人在寬廣的活動領域內具有完整的職業技能,只有這樣才能讓他們因應職場生涯中持續改變的專長需求。」因此,「即便在進階培訓後升到管理階層或專家層級時,仍用得著這些技能。這意味著從雙軌學徒制習得的技術和能力也可以被用到別的工作崗位,以便增進受訓者在職場上的移動能力。」[10] 證諸上述專業證照與技職訓練規範的更改幅度之大,應該可以相信上述政策方向並非徒託空言。

● 結語

所有經濟理論所要探討的核心問題,就是如何落實孫中山在〈上李鴻章書〉裡提出的四大目標:「人盡其才,地盡其利,物盡其用,貨暢其流。」技職教育體系的健全發展,是落實「人盡其才」的必要手段。然而在英國和台灣的案例對比下,充分顯示德國制度上設計的周延,這也印證了Ordoliberalism 的主張:現實世界裡的市場機制跟教科書的理想之間有著很大落差,她充滿各種資訊不對稱,以及不公平的競爭與交易,必須靠完整配套的制度設計和政府的有效介入,才能發揮市場機制的優點,並節制其缺點。

不只人才養成的教育需要仰賴能兼顧興利與防弊的制度,任何經濟活動或社會問題的解決,都需要有完整的配套方案,和針對國情與現實而嚴整設計過的制度、規範與組織運作,來確保興利與防弊。

放任式的市場機制絕非經濟問題與社會問題的最佳解決辦法,盲目地抄襲、模仿美國更非上策。台灣必須要認真檢討既有制度設計上的各種矛盾、疏漏與弊端,審慎而睿智地取法適合台灣的先進案例,才有機會脫離二十年來各種經濟與社會發展的困境。


photo credit:flickr@York Berlin,CC BY-ND 2.0

▍參考文獻

[1] The Economist, 2013, “German education and training: Ein neuer Deal?”

[2] Heike Solga, Paula Protsch, Christian Ebner and Christian Brzinsky-Fay, 2014, The German vocational education and training system: Its institutional configuration, strengths, and challenges, Discussion Paper SP I 2014–502, University of Cologne and Federal Institute for Vocational Education and Training, Bonn.

[3] 史蒂文•莱特纳(Sstefan Leitner),2014,〈不要盲目相信美国制造业的春天〉,《纽约时报中文网》。

[4] BiBB, 2014, Training Regulations and How They Come About, Federal Institute for Vocational Education and Training, Bonn.

[5] The Economist, 2014, “Apprenticeships: Keeping up with the Schmidts” .

[6] Ullrich Boehm, 2012, “The German Dual System of VET - Implications for Germany of its Model Critiqued Abroad,” NORRAG website.

[7] 馮丹白,陳信正,2006,〈兩德統一後之德國雙軌制技術職業教育〉,《稻江學報》,第一卷,第一期,27-44頁。

[8] Kathrin Hoeckel and Robert Schwartz, 2010, Learning for Jobs: OECD Reviews of VocationalEducation and Training, Germany, OECD.

[9] Eric A. Hanushek, Ludger Woessmann and Lei Zhang, 2011, “General Education, Vocational Education, and Labor-Market Outcomes over the Life-Cycle,” Discussion Paper No. 6083, The Institute for the Study of Labor.

[10] Anja Hall, “Change of occupation after training – 18 to 24-year old’s with dual vocational education and training in working life,” BiBB official website. 

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