曾柏文:服貿爭議的理路──程序民主、自由貿易,與中國因素

2014/03/23

三月十八日,以「黑色島國青年」為首的學生社運團體,攻入立法院議場。警方在錯愕中連忙調動,準備驅離,學生也連忙部屬防禦工事,氣氛緊繃。然隨網路消息擴散,青島東路湧現上千聲援群眾,齊喊「警察不動、我們不動!」形成對峙。夜半警方仍奉命突襲,場外群眾聞訊大舉翻牆湧入,甚至推倒不鏽鋼大門,形成反包圍之勢。外場聲援下,議會內抗爭者成功擋下警方三波強勢攻堅,寫下民眾成功佔領立法院的歷史。

我有幸在現場見證,感受到現場的熱血。

次日消息見報、電視報導,學生民眾大量湧入、物資一波波抵達。不同組織也在周邊搭建舞台,跨校學者齊開民主講堂。警方雖從中南部調動大批警力增援,但也只能維持警方在現場的「存在」。某位現場警官歎道,「此時如果強制驅離,就成暴動,」誰都不樂見。

抗爭的導火線,是前一天在立院內政委員會對《兩岸服務業貿易協議》(簡稱服貿)的審查。審查還沒開始,兩黨立委就打成一片,而召委張慶忠在一片紛亂打鬥中,用自備小麥克風戲劇性地宣布「本案已逾三個月期限,依法視為已經審查,送院會存查,散會!」。還沒討論的協議就這樣通過,引起譁然。

對場外關切的民間團體而言,去年甫簽訂的服貿,早因事前評估與公共溝通不足被批評為「黑箱」。當時還是在民間施壓下,才換得國民黨在朝野協商中同意,將服貿交付立院「逐條審查」。這天張慶忠未審而過,不啻是執政黨自毀諾言。消息傳出,自然引起各界撻伐馬政府「程序粗暴,違反民主」。

佔領立院的最明顯的成效,是許多人開始認真去問:服貿到底是什麼?有何利弊得失?如何「黑箱」?連在首夜警方奉命攻堅前,我都碰到現場待命員警問起相關問題,嘗試搞懂,是什麼害他們有家歸不得。

接下來幾天,更引起一輪關於服貿協議、產業經濟、兩岸互動、民主憲政等論述的大量噴出,讓關心國人在目不暇給的文本中,上了一輪密集的專題討論課。

本文將聚焦爭議核心的「程序民主」,先討論事件凸顯的法令缺口,並檢視「逐條審查」的意義。接著會納入抗爭浮現的另外兩條主軸,包括對「自由貿易」的疑慮,與對「中國因素」抗拒。最後將以這三個議題為脈絡,詮釋馬英九的行動邏輯,並討論收場的可能方向。

法令缺口:為何「指鹿為馬」? 

張慶忠何以如此斗膽?我吶悶。細究下才發現,所謂「立院逐條審查」原來是場「找不到法源,也在技術上很難落實」的大戲。

首先,服貿屬《兩岸人民關係條例》四之二條界定的「協議」。依該法第五條,協議內容只有涉及法律訂定或修正時,需在協議簽署後三十日內,報請行政院核轉立法院「審議」。倘若內容未涉及法律更動,就像這次的服貿協議,則僅需送立法院「備查」,審都不用審。

去年朝野協商決定要「逐條審查」,卻發現苦無法源。若用《立法院職權行使法》32條對「條約案」的覆議,也只能送院會包裹表決,無法逐條討論,且還涉及「把兩岸當國際」的違憲問題。最後只好勉強用60條立法院對「行政命令」在有涉及法律體系變更之虞時的審查規定,把服貿「當成」行政命令來審。但正因如此,才出現依同法61條「各委員會審查行政命令,應於院會交付審查後三個月內完成之」的規定,賦予張慶忠把戲的基礎。

當然,如黃丞儀所說,這是一種「指鹿為馬」。但問題是,在現在的《立法院職權行使法》中,就只有馬廄牛舍,沒有鹿圈。要把鹿(協議)塞進立院審,如果不蓋鹿圈(修法),就只能「類推適用」馬(行政命令)的程序,但也就難免有不合身的地方。

有人論述,大法官釋字329號明確揭示「與其他國家或國際組織締結之國際書面協定」,因具有法律性質,需送立院審議;故依同樣精神,「兩岸協議」也當送審。然而成文於1993年的該則解釋,也明白把「臺灣地區與大陸地區間訂定之協議」劃入「不在本件解釋之範圍」,以迴避把兩岸當國際的尷尬。

明明對台灣影響甚鉅的兩岸經貿協議,怎麼會沒法源送立法院審?這一方面反映出過去「行政獨大」的長期權力失衡,更反映出以當前國家定位下,「兩岸關係」在法律體系中的尷尬地位。就民主原則而言,重大協議絕對需要受到民主機制監督,而正本清源之道,是修法,賦予立院審議兩岸協議的權力。

馬英九總統致力於兩岸關係,本應將此視為重要的法制基礎工程。但上任六年來,卻對舊法留給行政體系的獨斷權依依不捨,在「法治」口號下持續忽視現行法規的不完善處,以迴避國會對兩岸協議的監督。以前簽的十幾個協議爭議較小,也就躲過,但當兩岸協商進入深水區,註定會產生重大爭議。

早在2010年ECFA爭議下,民間許多社團就察覺這個問題,籌組「兩岸協議監督聯盟」,並倡議修法。這次爆發服貿爭議,國會兩黨需儘快面對。

「逐條審查」的真相

其次,所謂的「逐條審查」其實不易落實。服貿協議的關鍵,其實不是原則性的二十四條條文,而是長達三十七頁的「特定承諾表」。這個表,每一行文字的增刪微調,都牽動到無數人的生計。倘若「逐條審查」只是把那二十四條一條條討論投票,意義十分有限。但若延伸納入「特定承諾表」,其牽涉許多產業眉角,需各行產業意見的參與,又非國會113席委員能充分勝任。

理想上,政府早應在簽約前先廣泛徵詢溝通,釐清談判分寸,並給社會各界足夠信心。談妥協議後送交立院審議,方能符合民主價值。但從本版服貿引起的諸多爭議,足見簽前籌備不足。此時若期待立委能喬出理想版本,著實不易。

回頭來看,去年兩黨決議「逐條審查」,不啻是個歷史陷阱。當事者通過這個決議前,不知是否真想過,就法源或技術要如何逐條審。而雙方承諾了一件做不到的事,就是一起玩假的。對執政黨而言,顯然不樂意內容更動,那還得跟中國重新談。而對民進黨而言,盤算的也只是杯葛拖延。所以開議以來,不見兩黨對協議進行實質討論,只見議事程序的各展奇招。

本會期內政委員會開議,輪職召委陳其邁(民進黨)便逕自排定服貿審查,顛覆過去「政府重要議案由執政黨召委排案審查」的議事慣例。國民黨擔心綠營搶去議案主導權,便不斷以程序問題阻止會議。隔週換張慶忠當召委,重新排案審查,則換成民進黨霸佔主席台焦土杯葛,也根本沒有逐條去審的準備。國民黨也受夠民進黨的表演,便在「你這麼過分就別怪我」的心態下,由張慶忠演出「鑽營達陣」的絕技。

「逐條審查」不易落實,抗爭學生早也發現,所以才堅持「退回服貿」的訴求。不幸的是,318攻佔立院時,掛在會場正中「七成五台灣人民要求逐條審查」的黃色大布幕,構成媒體上對這場運動的主視覺。加上抗爭爆發的起點,也確實是執政黨「沒有逐條審」。觀察事發頭幾天的新聞,不少都誤將「逐條審查」當成學生訴求,也造就社會各界既成印象。這也讓藍營在回應時,能順水推舟地同意「逐條審查」,營造接受學生訴求的假象。對於抗爭者而言,要去扭轉大眾印象是不小的挑戰。

「自由貿易」與「中國因素」軸線

除了以上討論的程序,本次抗爭的動能,還來自另外兩條爭議軸線:一是對於「自由貿易」優缺的爭辯;二是對「中國因素」的疑慮。

馬政府的經貿政策,有清晰的新自由主義色彩。其相信外貿是活絡經濟的關鍵,所以致力簽訂「自由貿易協定」(FTA),或爭取加入如TPP、RCEP等區域經貿協定,以降低國際貿易障礙。尤其近年面對韓國簽訂貿易協定的進展,官員時時流露出對相關進程的急迫感。

礙於台灣國際困境,馬政府官員一直寄望以中國作為破口。他們相信,與對岸簽定經貿協議,一能減少他國疑慮,二能整合更大市場,是台灣拓展自貿版圖的關鍵。是以,政府急於推動ECFA、服貿,以及後續「貨貿」等一系列協定。

經貿確實能帶來財富,但放任的自由市場,往往也造成財富分配惡化,與壓迫其他非市場價值的惡果。所以馬政府雖總強調「服貿對台灣有利」,左派團體不免質疑:一、誰會獲利、誰會犧牲?政府是否能在「政策獲利方」與「政策犧牲者」之間移轉資源以維公平正義?二、這種結構變遷,是否會扭曲消費生態,消滅在地特色?三、服貿帶來的市場化,是否會侵蝕某些服務中、資源的「公共性」(例如醫療)?這一部分論述,散見於苦勞網、農陣等平台。

而馬政府對兩岸關係的倚賴,也勾起許多人對種種「中國因素」穿透的擔心。例如擔心中國大量投資移民、擔心中資炒作房市、擔心黑心產品、擔心中方透過市場力量箝制台灣言論、滲透政治。甚至對許多獨派成員而言,馬政府的兩岸經貿政策只是幌子,最終「促統」目的總是昭然若揭。這類強弱不一的「疑中/仇中」話語,其實出現在運動現場許多個別講者的論述,而其中最鮮明的,則是在濟南路與中山南路,由獨派「基進側翼」主持的會場。

關於這兩股力量,我簡述四點觀察:

一、這兩股「反服貿」論述力量,不管在本質上或歷史上都是對手。左派有「串連跨國底層」的傳統,與國族話語氣味不和。而獨派將「去中解殖」,視為對抗「中國促統勢力」的首要之務,常將路線不同者視為「統派」側翼。所以兩方雖都在場上反服貿,理路卻互有隔閡。

二、這兩條軸線上意識型態的對峙,創造的敵我認同,或許與前述「程序不民主」有某些關連。例如在不少藍營人物眼中,民進黨總是「逢中必反」,沒什麼好談的。而兩黨親商政客,也常把左派視為「意識型態、理想化、無法對話」的群體。從獨派立場,也常把國民黨看成中國打手,是保衛台灣主體性需對付的敵人。當種種陣營立場的對壘,成為溝通的障壁,我們又如何期待仰賴「對話」的民主實踐?

三、比較起來,「中國因素」頗能引起廣泛共鳴,理解「自由貿易」之惡有較高認知門檻,但作為運動理據,兩者都不及「程序民主」有普遍的正當性。所以這兩者雖帶來一定的論述與社會動能,抗爭主軸仍在「反黑箱」。

四、「中國因素」不是運動主軸,卻是國際媒體定位本次事件的框架。許多外媒標題甚至沒有提到「服貿」,只強調「與中國的協議」。而也正是這種對抗中國的情愫,引起香港與日本對台灣這場運動的廣泛認同。

馬英九的邏輯

馬英九在想什麼?為什麼讓局勢發展成這個樣子?左派批評者或許會說,這是階級鬥爭,馬英九只想圖利權貴階級(馬友友)。獨派肯定會說「還用問?這都是阿共統戰的陰謀啦」。不過我打算先擱置各種陰謀說,姑且採取「善意假說」,詮釋他的思路:

馬英九多次公開表示,他看到台灣經濟走向邊緣化,希望在任內能協助打通。他主觀上相信自由貿易理論,相信服貿對台灣有利,所以展現高度意志,期待儘快通過。依現行兩岸人民關係條例,他簽訂協議只要不動到法律,毋須經立院審查,所以他自信流程合法。而過去有許多國際條約的簽訂(如對新加坡、紐西蘭的FTA、還有之前的人權兩公約),也未經過詳細的審議,他更看不出本次有何問題。

馬英九有兩點失算:一,他沒有考慮到中國的獨特性,包括其因語文、距離,在經濟上對台灣造成龐大影響的可能;以及兩岸特殊處境下,在民間造成的不信任感。這些特性,使得民間對於「對中協議」,有更高的「透明度」與「審議參與」的要求。二、他沒有想到兩岸人民關係條例中,對「協議」規範,早已跟不上這個時代對「民主監督」的期待。

兩種因素配合下,他以為只要像過去一樣,交由專業幕僚研議,直接與對岸簽即可。他知道爭議難免,但畢竟六年下來大小遊行不斷,他或許覺得這些阻力,只是推動政策難免的雜音。或許他像許多國民黨官員,認定許多抗爭只是綠營不理性的「逢中必反」。而日前綠營杯葛議事的作法,恰好印證這種看法。

我相信他確實沒料到,抗議學生竟佔據立院,並造成這麼大的認同。他必然感到龐大壓力,不然不會在王院長兩度婉拒出席「院際會議」後,還拉下老臉又打電話去請,然後被「嚴正拒絕」後還得裝著沒事說「會議延後」。

對馬英九而言,退回去年朝野共識的「逐條審查」,是眼前的底線。他知道,只要被改一條,他就得請求中國重啟協商,這不僅是失信,更是承認自己政治無能,對此十分抗拒。

爭議如何收場

馬英九週日正式回覆,表明願讓服貿在立院「逐條審查」,他把一切寄望黨籍立委。以目前狀況,執政黨或許會引《立法院職權行使法》61條後段「有特殊情形者,得經院會同意後展延」,由院會表決把服貿退回委員會,多審查三個月,逐條討論投票跑一個龍套。這條路有立法過程瑕疵,不易深入審查,有較高風險,好處則是時間快,能提早實現潛在利益。

抗爭團體目前拒不接受,但當社會普遍以為「逐條審查」應該接受,壓力就會轉向抗爭方。對學生或聲援的學者而言,要說服社會理解「逐條審查」的問題,難度不小。倘若抗爭者退讓,民間團體能做的,只剩下加速彙整產業意見,在清單中找出「絕對需要修改」的絕對重點,一方面在委員會找代言人,一方面透過媒體塑造議題遊說。

如果抗爭匯聚更多正當性呢?

合乎民主價值的理想正解,只有(一如抗爭者倡議的)「退回服貿」一途,並加速修改法令,賦予立法院審查兩岸協議的法源。所謂的「退回服貿」是先退回行政院。政府當以當前協議為藍本,搭建公開審議平台,廣邀學者、團體、各產業公會/組織討論。大家要協商開放清單上的目標與底線,評估開放的潛在利潤,概算犧牲時又需多少資源挹注。

倘若討論成果涉及服貿內容調整,也需與中國重啟協商,就像韓美FTA洽簽過程中經歷的波折。這個過程或許需要一兩年,可能帶有某些經濟代價,也有面對中國拒絕重談的可能;但其有利於民主標準的樹立,風險的完整評估,以及社會信任的重建。

兩種路徑之間的選擇,是台灣全民的權利,成果,也必須共同承擔。

對馬總統而言,這條路會令其覺得對中國失信,有失顏面。但這種期待落差,追根究柢,源於先前的過度自信、溝通不足,身為總統也只能概括承受。若有這麼一天,馬總統可以為自己的失策道歉,可以為「沒能在預定時間完成」表示遺憾,但我希望,他務必要為台灣民主感到驕傲。

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