戴興盛:穿山甲事件之後──野生動物保護與利用如何往前走?

2016/10/05

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近日花蓮縣政府核准秀林鄉太魯閣族人在感恩祭期間,可以狩獵5種保育類野生動物,其中包括保育界高度關注的穿山甲,因此引起不小爭論,並再度點燃部分關切保育人士與原住民族間針對狩獵議題的戰火。

狩獵議題、以及其背後整個野生動物保護與利用的議題,若要脫離無止境的爭論而走上共識,需要事實與學理的基礎。筆者在本文中想先暫時跳脫個案,並特別針對不同保育體制間的各種權衡,與大家一起思考。

世界多數國家的自然資源治理體制,在1980年代之前,是以國家集權管理為主流,台灣一直到今天仍是如此。在80年代之後,保育學術界與實務界則開始主張分權治理,包括從中央分權至地方政府及基層之社區部落、學術界、公民社會等。這兩個治理模式,在世界各地多年的實踐經驗後,學術界已經可以歸納出一些整體(但未必適用於每個個案)的看法,筆者以下也在各面向討論中,加入對台灣經驗的觀察,以利讀者理解。為了彰顯台灣今日爭論的主要爭點,我主要討論國家與社區部落這兩端的對比,但也請讀者理解這通則比較中還有很多不同脈絡下所產生的例外。

▋保育議題的5種爭論

1.尺度議題:國家由於擁有跨區域的管轄權,在治理上比較傾向、也較有能力處理大尺度的議題。例如黑熊的棲息地範圍無疑超過個別部落,因此這一類物種的保育,需要有很大程度的國家體制介入,這是國家體制的強項。相對的,國家這隻「牛刀」,因為習於、也需要以大尺度角度看問題(如台灣社會譏諷式的說法:官員總是從台北冷氣辦公室看全台,但這當然也是簡化的看法),因此也容易忽略較小尺度議題,包括不同生態、社會、文化、經濟、個別民族、部落脈絡下所需的細緻處理措施。例如野生動物保育法所列管保育類野生動物,經常就會引起類似「一刀切」的爭論,山羌在部分地區很少,在部分地區族群狀況良好,但一體適用法令的結果,就是無法因地制宜。

2.知識與資訊:任何治理體系,都需仰賴其背後的知識體系與資訊來源。一般而言,國家體制通常較仰賴科學知識、以及這個體系所產生的資訊;部落則較長於掌握在地知識與資訊。這兩種知識體系當然都是重要的。以陸龜遭濫捕的案例來說,國家體制的典型作法是請學術界進行生態研究,及掌握大尺度的議題,如非法貿易狀況等。但是,光是這些資訊還不足以處理陸龜濫捕問題,因為政府與學術界其實都會承認,受限於人力物力限制以及科學知識的本質,他們無法掌握所有陸龜的相關科學知識。尤其是在實際推動保育措施時所需的細部在地資訊,例如在東部地區,哪些地方還有陸龜族群分佈?誰在盜獵?如何盜獵?這些知識與資訊,其實主要是部落社區掌握的。

這個議題還涉及到科學管理的迷思。台灣很多人在討論保育議題時,會把主要癥結點放在科學知識上,甚至只是科學知識中很小的部分。例如人們會問:「連國家都不知道山上有幾隻山羌,要如何決定是否開放利用?」但誠如上段所述,科學知識固然重要,但它所不知的範疇還很大,它也無法替代在地知識的重要性。例如原住民獵人雖然不知道山羌的精確數目,但他們的確有其他不錯的判斷準則。同樣重要的是,科學知識無法處理人類世界觀、價值觀的權衡問題,這需要其他知識體系與資訊的共同合作。

3.誘因與權力運作:人們經常把國家(或任何層級人類組織,在台灣保育爭論中經常是部落)想像成是一個大公無私、以公共利益為依歸的決策機制,或是趨向另一極端,犬儒式地不信任所有(或特定)的組織,但事實上當然不是如此極端的。所有人的行為都會受到誘因(物質利益、名聲、社會關係、個人信念)影響,權力運作涉及這些個人與組織的互動,情況更是複雜。

在保育領域,我們同樣無法保證,到底是政府官員還是部落獵人會比較依照保育的目標行事,這存在太多影響因子。國家集權與部落自主治理的主要差別在於,兩者在作對事或作錯事時不同的影響範疇,一個是全面性的,一個是局部的。

4.量能(capacity):在台灣,國家保育體制擁有某些量能,如組織、經費與人力去處理保育議題。而在部落層級,這部分目前是相對欠缺的。但這是源於長期國家集權體制下,國家以外的各類組織被剝奪了自然資源的治理權,以致於根本沒有機會去發展量能。但同時,部落也擁有國家體制相對缺乏的部分,如對山林有豐富經驗與在地知識的獵人。

5.正義:國家體制與較低層級的人類組織,在正義議題上並未有本質差異,兩者都有可能為善或為惡。但在台灣,國家體制為了推動野生動物保育目標,到目前為止,的確是很大程度犧牲了原住民族權益、尊嚴、文化多樣性與其社會組織。這也是保育議題經常引起原漢間爭議的根本背景。

▋跳脫二元對立,看情況決定怎麼做吧!

那麼,以上非常一般化、且非常複雜的經驗總結,到底可以為台灣的野生動物保育指出什麼方向呢?理論上的結論是,我們應視議題的本質,將保育(含保護與利用)任務分派到適合的組織層級、以及不同組織的合作機制去。因為不同的組織,的確具有不同長短處。

若用白話來說,我喜歡用在課堂上對學生說的形容:「殺牛用牛刀,殺雞用雞刀」。舉例而言,針對黑熊保育,基於其生物特性,我會主張需要很大程度的國家介入,個別部落僅能擁有很有限的治理權限。這個機制應是超越個別部落、地區與行政疆界的。但對山羌而言,我主張可以在很多地區放心地交給部落自主治理。

我們也需注意,這些個別建議的背後,所考慮的不僅是生物生態特性,還需包括社會經濟政治文化等脈絡。例如,穿山甲目前在國際間有大規模貿易的問題,那麼在台灣,即使是在沒有瀕危的地區,我也會主張個別部落只能擁有有限的權限,相對的國家需進行整體管制作為;但同樣地,對於沒有特殊危機之虞的物種,就應多考量永續利用對人類社群的重要性,包括社會、文化、經濟等面向的價值,例如鹿科動物與山豬,一般而言就可以適用這範疇。

換言之,我們需跳脫國家集權vs部落自主的二元對立思維,在這兩端間的光譜上,其實有眾多不同的可能性與制度安排,值得台灣社會思考。實際上,經常和保育事務直接相關的,還包括學術界與非營利事業組織,因此,我們其實有眾多選項,可以考慮不同組織所應擁有的權限,而這就是共管的精神。

▋「共管」的可能

為了方便理解,請容我使用一個最簡單的比喻。請想像未來在有一個台灣黑熊治理委員會,掌理黑熊保育相關事務,其委員組成將包括官方、原住民、學術界、非營利事業組織等代表。而關於山羌,全台則可以有數十個山羌治理委員會(包含在部落會議、民族自治體機制內,或獨立於其外),分別根據地區脈絡去決定其細部治理機制,在資源條件較好的地方,其第三方代表可以降到最低程度,以免有限保育專業人力的耗竭。

這整個治理體系,將非常不同於現有制度,因為,台灣現在是用官僚系統以及一個中央層級的野生動物保育委員會,去決定與執行幾乎所有的野生動物保育事務。其他的權益關係人,則被排除在幾乎所有可能的治理權限之外。

理想上,共管試圖處理不同尺度的議題,而非只專注在大尺度或小尺度的非黑即白選項;它試圖整合不同的知識體系與資訊來源,並共同在治理過程中產生知識;它讓權力分散,避免專斷;它運用不同組織量能,互補長短;至於正義面向,以上的特性,或許有助於相當程度消除現行保育體制中明顯的不正義。

更理想的情況是,共管能結合調適治理(adaptive governance)的作法,成為調適性共管(adaptive co-management)。調適治理的主要認知是,人類可能永遠無法完全理解自然的變化,所以任何自然保育政策(包括現行政策),都應視為是人類對自然的試驗。這種試驗,是在真實環境中,根據既有知識與經驗所進行的治理試驗,並非盲目的試誤。根據這個精神,人們應一邊推動試驗性治理措施,一方面根據治理結果調整作法,甚至在必要時,修正預設的理論與制度框架,如此才能在多變的環境中,靈活調整治理措施與制度[1]

現實上,台灣距離調適性共管的境界還非常遙遠,儘管多年來,共管概念已經被倡議許久,但在現實政策中從未落實,甚至未曾真正啟動。我個人的觀察,這一方面涉及既有國家體制的抗拒,更涉及社會大眾、保育界對國家管理的迷思。

大家不太理解,除了既有的國家體制之外,人類為了達成保育目標,其實早已經發展出很多制度選項,而其中國家、社區部落、學術界、NGO、很多時候還包括營利事業組織,都有可能扮演或深或淺、或性質上不同的角色。只可惜台灣在這方面的思想觀念上,仍不太理解人類既有的實踐經驗。

▋別在爭論中繼續停滯

除了認知層次上的國家管理與科學管理迷思外,更深層的恐懼,或許是害怕不確定性的心態阻礙了保育體制內任何的變革作法。如先前所述,因為人類無法掌握所有的科學資訊,所以根本不可能事事根據所謂科學數據去進行決策(更遑論這數字會不斷變化);而我們瞭解何謂較佳措施的途徑,其實也需要不斷透過調適治理措施去累積資訊與經驗,並且不斷因應最新的內外環境變化來改變作法。

但在台灣,變革的嘗試經常會被典型的疑慮所阻斷:「誰知道結果會不會更差?」但問題是,若不進行試驗性作法,人們如何知道?畢竟,人類根本沒有足夠知識可以事先預知最佳方案。

我們更應理解,固守既有保育體制也是一種選擇,它也代表一種巨大的風險,而非像很多人所想像的,認為這是無風險的選擇。台灣的整體保育現狀,固然並非排名世界倒數,但也絕非值得滿意。從山區盜伐、特定物種受濫捕威脅(如陸龜)、淺山到平地的棲息地破碎、到海岸海洋生態系的幾近崩盤,都告訴我們需要結合國家體制以外的力量,因為單憑國家的侷限能力,是無法全方位地面對現代保育議題的複雜本質了。

所以,筆者在此呼籲,台灣不要停滯在爭論中了,請開始推動調適性共管。我們不應中斷深度的討論,但單憑言詞的辯論,不會告訴我們何謂保育之道。請選擇多個地區、多個特定的保育議題,授予相關的權益關係人群體權限,讓它們得以合法地加入保育工作,讓國家體制與眾多組織一起學習與其他群體合作,學習建立制度與解決問題的量能[2]。這些試驗作法一定會有成有敗,但我們不應因此裹足不前,因為從經驗中學習並時時檢討,才是人類社會趨吉避凶、永續發展之道。

     

[1] 作者感謝夏禹九教授的修正建議,使本段落文字得以改善。

[2] 林務局推動的社區林業計畫的確具有類似目標,但其實際作法太過侷限,以致於至今沒有進入第三階段的共管操作。筆者在此呼籲的是真正實質的的共管與調適治理。

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