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銓敘部在107年4月7日正式公布「公務人員因公猝發疾病或因戮力職務積勞過度以致死亡審查參考指引」,作為公務人員「過勞死」的認定依據。這份指引內容,與勞工適用的標準差距不大,但卻足以產生劃時代的化學效應──公務人員和勞工的工作條件與環境正在漸漸趨近,就連主管文官法制的銓敘部,也不得不間接為此背書。

但,這並不是要再度開啟公務界與勞動界的爭論,而是給執政者「改變」的機會。

公務人員活在專為他們設計的平行宇宙中

一般大眾習慣將「公務員」與「公務人員」混為一談,但是兩者在權利義務上,其實有一定程度的差異。

公務員的範疇較為廣泛,包含政務官、聘僱用人員、於學校兼任行政職的教師,都屬於公務員。而「公務人員」則限定於經過國家考試後取得資格,進入政府的「常任文官」,也就是俗稱的事務官。

在過去,公務人員總給人「薪資佳」、「收入穩定」、「福利優厚」、「工作環境單純」或是「退休有保障」的印象。以筆者於業界工作9年後才轉入政府的經驗,這種「物質上的安全感」的確存在,但是這份「安全感」也導致公務人員們甘於安靜無聲,待在沒有言論自由、必須服無定量勤務、一切講究上命下從……等等如同機械般的「無我」世界中。

公務人員是不需要有思想的。因為思想只會阻礙你服從命令,也阻礙你成為國家機器中稱職的螺絲釘,更阻礙你試圖改變不合理的政策、流程、官僚習氣以及種種腐朽的價值觀。毫無疑問的,公務人員雖然每天上下班,但是他們卻活在另一個與人民脫節的平行宇宙。

公務人員的行為規範,已是恐龍等級

依據維基百科的定義,中央處理器(CPU),是電腦的主要裝置之一,功能主要是解釋電腦指令以及處理電腦軟體中的資料。CPU的優劣直接影響一台電腦的效能, 所以286的電腦頂多只能玩玩貪食蛇,不可能寄望他跑得動LOL英雄聯盟。現代公務人員的工作依靠電腦完成文稿作業,但是影響工作效率的除了電腦以外,是各種「法令」。公務人員透過法令去處理人民的問題,法令也決定了公務人員應該領多少薪水和退休金、做出什麼樣的貢獻才會被表揚,還有績效的表現與陞遷的關係等等。

說公務人員是「依法行政」,倒不如說他們是「依法行為」,法令就是政府運作的CPU。

規範公務人員服務行為的《公務員服務法》是民國28年(西元1939年)公布的,最近一次「小修」也是民國89年的事。決定公務人員平時考核獎懲與績效表現的《公務人員考績法》是民國38年公布的,法規的核心價值到現在都沒變過,只調整一些因應任用制度需要和被司法院大法官解釋強迫修正的規定。

台灣的產業幾十年來已經變不知進行過多少次的典範轉移與思維更迭,但規範公務人員法令的立法思維卻遠遠落後。所以,我們沒有辦法跟大多數的公務人員談「區塊鏈」、「FinTech」或是「黑客松」(Hackathon),因為他們了不起只聽過名詞,畢竟維繫他們行為標準的CPU一直都在286等級,這些外面世界的事對他們一點都不重要。

劣化到無法想像的工作環境,加班到12點只是為了填報表

可想而知,用286的CPU要應付變化如此迅速的世界,必然慘烈。勞倫斯.彼得(Laurence.J.Peter)在1969 年所提出的彼得原理(The Peter Principle),所探討的現象是:充滿層級的制度架構(hierarchy structure)若出了錯,將助長社會的平庸化與組織體系的蕭條化;更糟的是,這將助長過勞和增加無效人力。 

員工藉由過去工作的良好表現而被拔擢,將會升遷至他能力無法負荷的職位;倘若他的陞遷機制靠的不是能力,而是對於制度「順服」的程度,那必然育成眾多欠缺扭轉現況能力的高階主管(高階文官),然後不斷用老舊的思維追求他們所定義的效率,導致部屬已經竭盡全力了,卻仍徒勞無功。此外,為了能增進效率,這些高階主管們只好僱用更多員工,但只是繼續見證惡性循環發生。

所以,當高階主管相信報表管理和數字管理這套方法有用時,就會不斷去追求報表和數據,卻完全忽略什麼樣的數據是有意義的,因為他們欠缺辨別問題的能力。另外,為了服從上級長官的命令,做到「快」又「好」的標準,中階主管最常發生的事情就是不把基層員工的時間當時間,不斷的催促!

簡任12職等的處長(高階文官)下班前想到,希望明天早上可以看到報表資料。當他下午4點交辦給簡任10職等的主任秘書,而主任秘書把薦任9職等的科長們找來開會時(中高階主管會議),已經是下午5點;開完會是晚上6點,這些科長們再把任務分配給薦任或委任科員們(基層公務人員),分工完成後是晚上7點,剩下來的就是這些基層公務人員的趕工時間,完工交差,Line給科長時,已經是晚上12點……當然,長官們早已下班回家。

疊床架屋的系統與流程

公務人員需要操作數不清的系統,有趣的是,這些系統的操作邏輯常常完全不同,但是卻都是為了處理相同或類似的問題,或是具有相同的發展基礎,卻放棄試圖整合。

比方說,公務人員的公教人員保險、俸給(也就是薪資)和退撫的計算標準都來自於「俸點」,保險、俸給、退撫都屬於待遇的一環。以通過高考的公務人員都是385俸點為例,若要調薪3%,正常邏輯下,應該可以做到只輸入增加3%的參數就一次完成所有剛通過高考的公務人員待遇變更;但是很不幸的,必須做3次、而且要用「人工」校對3次,因為有3套系統得處理!別忘了,每套系統的操作邏輯還都不一樣!疊床架屋的系統與流程,無疑是公部門的華麗與哀愁。

資訊化與科技化有時候不但沒有幫助公務人員增加效率和解決問題的能力,反而是製造更多問題或是「冗事」。因為公務人員只能照著286的運轉速度行事。

驅逐公務人才的不是年金改革,是病態的官僚習氣

馬斯洛的需要層級理論(Maslow's Hierarchy of Needs)雖是人本主義,亦蘊含著發展心理學的觀點,當個體的生理和安全被滿足後,人會開始追尋、愛與歸屬、社會認同、自尊自重乃至於達至自我實現的境界。合理推論,一個具有成就動機、願意奉獻自己融入社會的人,要的是超越物質的金錢、是尊嚴與成就。抑制言論自由與只能在指揮鏈下謀事,剛好揚棄了尊嚴、背離了自我實現。

筆者這些年在政府內的觀察,眼看眾多公務人員初入「公門」閃爍著光芒的雙眼,到被「修行」成枯朽死灰,因為他們的人生死了,從進入政府那一刻起就捐軀。更可怕的是縱使憤恨不甘,受限於離群多年,所具備的能力無法在就業市場上得到相稱的待遇,只能選擇繼續待在變相的囹圄內,心中僅剩下一種念頭──「為了討生活,先忍著點,時間到就退休吧!」

這種公務生涯的路徑依賴定律(Path Dependence),導致有志者難以長留政府,更有太多人為之卻步,只剩下被耗損殆盡的螺絲釘,勉為其難的維繫國家運轉,但早已絲毫沒有榮譽感和成就感可言。立法院預算中心在上個會期所做出的統計報告指出,近年來考上國家考試的年輕公務人員離職率逐年攀升,並且以高學歷者居多,可見一斑。年金改革不會驅逐年輕的有志之士,但是薦踏尊嚴的官僚習氣會。

這種現象背後的重大危機是:當我國的國家競爭力在國際評比中逐年下降,產業前景未明,外交環境日漸嚴峻,在種種環境威脅下研擬政策的中間主力,卻是已經失去成就動機的人。印證當年孫運璿等人所說的:一流的人才不再願意為政府效力,而由三流的人制定政策時,不但一流的人才無法好過,更是全民的苦難。

落實公務人員勞動三權,勇於改變

完整的勞動三權,包含結社、協商與行動權。受到諸多社會運動的影響,一旦協商未果,通常會快速進入行動(罷工)階段。

許多國家考量到此類不利於施政的因素,因此遲遲不願將完整的勞動權遞交到公務人員手上,鄰國日本正是一例。我國更是以「公務人員協會法」框定出在人事管理前提下,限制結社、單方建議、不能行動的閹割版公務勞動權。

然而,過去我國產業界所引以為傲的台灣經驗,正是勇於嘗試不同的改變,縱使退無可退仍奮力一搏,才有奇蹟發生與改變現狀的機會,更何況制度向來是在地生長而成的,不是移植而成的;我國的自由民主是華人世界之指標,政府何不放手看看?

畢竟,勞動權最核心的價值,是達成勞資雙方的合意與和諧。近年來企業經營強調「全員經營」,提供「內部創業」的環境,讓同仁為自己負責,與企業共享利潤,求取基業長青之道。政府的利潤是經濟的成長,是公共利益的發展,是公務人員的社會形象與聲望的提振,藉由完整公務人員勞動權,讓公務人員們以執行者和問題解決者的角色擺脫官僚桎梏,提出超越過去「重視行政流程與權威」的解決方案,有效萃取團體成員的智慧,用新思維與新觀念輔政,才是國家之福。

當政策的有效性與正確性提高了,「官大學問大」的陋習革去了,公務人員的社會地位與價值感自然會提升,青年人才才具有為民服務打拚的動力,「善良治理」的循環才會啟動。

讓年輕人離開世代霸權的鐵幕

韓國年輕族群誕生了「全拋世代」的原因,正是因為上一個世代的「幹話」太多,黃金世代掌握著權力與經濟優勢,完全忽略這個世界的發展已經和他們過去的成長歷程截然不同,更無視不同世代的本質差異。但黃金世代仍然掌握著最多的資源,宛若霸權般的宰制下一代。

公務體系的凋零也是如此,資深的高階人員強行將其價值觀套用在新興的公務世代身上,卻得到國家發展停滯不前的慘淡結果。完善公務人員勞動權的必要性,不僅有避免政策屢犯「第三類型錯誤」(用正確的方式解決錯誤的問題)的理由,更深層的那一面,是為台灣的世代尋求協商和解的機會。

(作者為為台灣公務革新力量聯盟會員。)

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