每周三晚間十點，公視節目《獨立特派員》以一小時的時間，深度專題報導較少被主流媒體關注的題材，觸角遍及各社會議題。節目2007年開播，自我期許「獨立的、深度的、調查的」以及「抗權勢、說真話」，如此播了七年，董事會卻決定於今年年底停播。
公視說，砍掉《獨立特派員》主因是收視率低、成本高、階段性目標。但收視率機制的運作本身頗有可議之處，而公視性質與商業電視台不同，以壓低成本、追求效率和利潤的商業邏輯判斷節目應否停播，亦有疑慮。此篇分就「收視率的運作」、「媒體公共性」談公視停播《獨立特派員》一事。與外國公共電視相比，台灣公視發展歷程曲折，此文也略爬梳公視發展與當今問題。
收視率唯一標準 來自1800家戶
公視停播節目的理由之一是收視率，先來看台灣收視率是否適合作為判斷指標。目前台灣收視率唯一的憑藉標準是收視率調查公司「AGB尼爾森」的調查數據[註1]。但這份電視台與廣告主極度倚賴的調查數據有不少問題，首先是抽樣代表性常遭質疑，無法確切反映台灣觀眾的收視習慣。
尼爾森引進的「個人收視紀錄器」裝設於家庭中，自動記錄收看的頻道及時間，回傳到公司。林照真曾於〈戳破收視率的神話〉[註2]分析此一方式的利弊。尼爾森從全台灣收視觀眾中只抽取1800戶/ 6400個收視個人[註3]。每位樣本成員需簽保密協定，在收看時按鍵輸入自己身分，尼爾森並提供禮券等方式酬謝。過去已有人提出尼爾森的調查方法樣本會偏頗，社經地位中上的家庭可能因隱私考量不願成為樣本戶，但因樣本資料不公開，無從求證。尼爾森可再依據性別、年齡交叉得出不同族群的收視率，作為廣告主尋找「目標客群」下廣告的依據，但樣本數在各條件層層分割之下，每個樣本占的比例太大，觀看與否即影響收視數字變動，可能寥寥幾人就代表了某族群。現在年輕族群多用網路收看喜愛的節目，這亦不會反映到收視率上。資料若再加入地區、教育程度、收入等條件細分，得出的數字更是過小。
瘋狂集點「廣告」收視率 0.01點也必爭
公視沒有廣告，這值得慶幸，公視不會像商業電視台一樣受制於媒體購買制而必須對收視率斤斤計較。廣告主依據的收視率單位對節目並不公平，美國採用的是「15分鐘的節目平均收視率」，到台灣卻變成看「每分鐘的『廣告』收視率」。尼爾森也推出頻道節目排名，排名的單位紛雜，有每分鐘收視、幾點到幾點的排名、某時段結束時的排名。導致節目和新聞以單元切割，常看到節目進廣告前會播下一段內容預告、「別轉台」字樣，便是為了吸引觀眾以留住廣告的收視率。
台灣媒體「賴以為生」的收視率只有一個標準，該制度運作卻相當扭曲。收視率數字的背後很可能是抽樣偏頗的一小群人、每天公布的收視率精細切割至每分鐘且計算至小數點二位、單位不一的排行榜。許多數據與排行根本不具顯著統計意義，誤差範圍內的變動也是可容許的，但在當今媒體商業模式，廣告是媒體收入的主要來源，電視台太多，競爭過於激烈，各台仍競相追逐收視率。
戒嚴時新聞服從政府的意志，現在則服膺商業價值。以扭曲的收視率制度為標準，再依循市場邏輯運作，後果就是新聞漸漸同質化，吸引人的、收視率高的、省成本的、會賺錢的新聞才作。深度報導或非主流題材要投入很多資源，慢慢的便沒有媒體去碰，言論意見趨於集中。讓社會存有獨立不依循商業邏輯運作的媒體、讓非主流聲音不被埋沒，正是公視存在的重要原因。
為何公視不該追求收視率？
收視率憑藉追求最大市場概念，這並不適用於公共電視，但2008年公視開始啟用「收視率檢討機制會議」，作為集團內節目審視的依據，時任公視總經理的馮賢賢說，此目的是想知道公視節目是否能吸引觀眾、貼近觀眾需求，以提升公視效能，公視不會仿照商業電視台只注意收視點掉了多少，或據此刪減節目。不過，現職台大新聞所教授副教授林照真當時質疑，目前國內所使用的個人收視記錄器，調查數字只能觀察樣本戶的「轉台」情形，無法反映觀眾對節目的態度。「收視率高不等於影響力、不代表觀眾愛看、不代表電視台做了對的事」林照真說。而現任世新大學新聞系教授鍾起惠也認為公視以一個有缺陷的工具作判斷依歸很不妥[註4]。
如果改革收視率制度，使其調查數字可充分反映背景各異的閱聽者意見，公視是否就能把收視率作為節目製作的指標？是否可以為了成本考量刪減節目？答案還是有疑慮的，這牽涉到多元意見市場與媒體的公共性。
媒體不該是待價而沽的商品
我國司法院大法官解釋文釋字613號內文中就揭明：「通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能，憲法所保障之通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域。」
由此可見，媒體對於自由民主體制權力制衡監督，是不可或缺的，又廣播電視頻寬資源屬於全體國民，具有公共財/性特質，但如今經營媒體的門檻過高，僅大財團可以負擔，具有寡佔本質，難以自由競爭，因此媒體本來就不太適合「市場化」，需要國家積極制定傳播政策，才得以維護多元意見。
公共媒體制度的出現起始於歐陸，從原先的國家威權掌控公營媒體，過渡轉型到增進全民利益，並擺脫商業利益的糾纏，向普羅大眾收取執照費的機制，英國BBC、日本NHK都是這種經營模式和歷史脈絡。[註5]
台灣公視催生先天不良
然而台灣卻不同，臺灣公共媒體發展最早可追朔到1980年代，時任行政院長孫運璿不樂見老三台已產生商業惡性競爭的趨勢，在海外考察發現公共媒體的出色表現，希望另行成立公視「負責製作沒有廣告的社會教育節目，以配合國家政策和教育的需要」，僅管這是屬於「公營」而非「公共」的概念。
但等到《公視法》正式通過已是1997年，這17年間歷經解嚴、報禁限張限證解除、民視開播、修憲、交通部釋出廣電頻寬等重大事件。當年公視成立目標是為了導正三台惡性競爭，正式開播時卻面臨近百台電視頻道，競爭更加激烈且破碎的市場；且經費來源又面對商業遊說和政黨角力，取消從商業無線電視台盈餘提撥10%，改由政府捐贈。毎年金額也從一開始規劃的毎年60億、15億到維持至現在的12億，讓公視注定走「小而美」路線，公視法第一條就明定「彌補商業電視之不足；以多元之設計，維護國民表達自由及知之權利，提高文化及教育水準，促進民主社會發展，增進公共福祉」，無法成為主流，並抗衡和抑制過度商業化的電視產業，成為領頭羊。[註6、7]
後天政治強力干擾
政治影響不但讓公視沒有足夠的資源、創造影響力，還干預公視節目方向，《公視法》通過時就有附帶決議，要求公視在2002年7月以前不可製作每日即時新聞；2006年民進黨執政時期，長期關注環境議題的節目《我們的島》也曾傳出要轉型甚至停播，造成臺灣的生態環保界、教育界強力的抗爭，民間團體發起莫停播《我們的島》節目聲明與連署書；之後公視迫於壓力才又復播。[註8、9]
2008年再次政黨輪替，國民黨政府上台後，更是積極想要拿回公視主導權，當時國民黨立院黨鞭林益世主導，先凍結公視4.5億預算，又通過對公視預算審查的附加決議，公視執行任何計畫，包括新聞與節目規劃，須逐項報請主管機關（指新聞局，現為文化部）同意後才能動支。接著修改公視法，讓公視董事會董事員額增為17至21名，增聘董事以改選董事長，卻因出席人數未達標準而失敗；新聞局、第4屆新任、舊任董事互告，提請法院給予假處分。2010年9月第4屆新任董事會決議解聘總經理馮賢賢和執行副總經理鍾裕淵。[註10]
經過超過千天的第四屆董事違法延任、第五屆公視董事會成立後，先後選出具有黨政色彩爭議的前新聞局長邵玉銘和曠湘霞，分別擔任董事長和總經理，邵玉銘上任時還強調「公視要走清純的路線，讓社會有祥和之氣」，媒改學者中正大學傳播系副教授管中祥則回應「如果公共電視要走多元路線，就不可能、也不應該是『清純』的，公共電視就是要站在權力者對立面，揭露社會的敗壞，提供解決問題的討論，也不會『清純』的。」。
今年3月公視先後傳出干涉內容產製的事件，以「立場不中立」為由，撤換《NGO觀點》主持人紀惠容；原定重播《誰來晚餐》「就是要搞學運」中的林飛帆專訪節目，也臨時遭撤換，引起大眾痛批遭外力干預，公視則是解釋因應多位民眾來電要求重播高凌風演唱會，才有此安排。[註11]
小結
台灣公視需要政府加碼捐贈資金，則勢必年年要面對立法院立委諸公們審查預算，命運操於各政黨手上；若要徹底擺脫政治干預，最好效法歐陸或日本的執照費模式，但又陷入變相加稅，依照目前台灣閱聽眾的習性，恐難以施行；由商業媒體提撥盈餘想必也會引起財團極大的反彈聲浪，陷入進退維谷的窘境。
如今又再傳《獨立特派員》被高層以收視率低、成本高、階段性目標達成等理由停播，筆者們在此鄭重呼籲此決策應剎車，優質節目不該輕易放棄，此舉也和公視創立精神背道而馳，將低迷收視率歸咎在單一節目，是倒果為因。要得到社會更多的關注，董事們該作的是爭取更多穩定的政府捐贈預算和財源，否則巧婦難為無米之炊；要讓文化部長龍應台提出的2015年公視預算加倍的承諾不跳票[註12]，有資源作更多好節目、聘請更多優秀人才；修改公視法，建構公廣集團運作機制等制度性改革，讓公廣集團更加獨立，拒絕任何政治黑手干預，才是維護公視可貴價值，解決問題的根本之道，閱聽眾也應正視此議題，站出來捍衛這「屬於你我的公共電視」。
（作者劉珈均為政治大學傳播學院傳播學士學位學程大五學生；徐子為，政治大學傳播學院傳播碩士學位學程碩一學生、傳播學生鬥陣成員）
【後記】另外，到現在公廣集團派遣工全數納編事件仍尚未落幕，也請大家持續關注媒體工作者勞動議題。
【備註】
[註1] 2013年有線電視台業者與雲端、數位電視相關業者的「雲端暨聯網電視論壇」與資策會合作，成立「新媒體閱聽行為研究實驗室」，試驗建立數位電視收視調查機制。科技部也表示會在通過《反媒體壟斷法》後推動成立收視率調查公司。
[註2] 林照真，〈戳破收視率的神話〉，天下雜誌309 期。
[註3] AGB尼爾森官網說個人收視記錄器裝設數為「3186+」
[註4] 蕭裕民（2008），〈「公視集團評鑑得靠收視率？」專題座談〉
[註5] 翁秀琪(2008)，〈公共媒體如何問責：以台灣的公廣集團為例〉，《新聞學研究》，96：178-211。
[註6] 魏玓(2012)，〈前公視時代到建台階段〉，《新新聞》。
[註7] 劉幼琍、谷玲玲(2010)，《我國公共電視體制之政策定位與治理研究》。(行政院研究發展考核委員會委託報告，RDEC-RES-098-022)。台北：二十一世紀基金會。
[註8] 張文珊(2006)，〈2006回顧：公視電視「我們的島」節目停播風波〉，《環境資源中心》。
[註9] 莫聞(2006)，〈公視「我們的島」將停播？ 新聞部：規劃明年調整型態 尚未定案〉，《環境資源中心》。
[註10] 蔡崇隆、陳俊志、林靖傑、李惠仁(導演)(2012)，那些年他們一起搞垮了公共電視？【影片】。(優質新聞發展協會，台北市中正區仁愛路二段98號7樓)
[註11] 劉汶霖(2014)，〈遭疑政治干預 公視急播林飛帆專訪滅火〉，《風傳媒》。
[註12] 鄭景雯(2013)，〈龍應台：爭取公視預算加倍〉，《中央社》。
【延伸閱讀】
林照真（2009），《收視率新聞學：台灣電視新聞商品化》，台北：聯經。
台灣媒體觀察教育基金會(2012)，《媒體改革 漫漫長路：紀錄與反思(1999-2009)》。台北：同喜。
媒改社、劉昌德(2012)，《豐盛中的匱乏：傳播政策的反思與重構》。台北：巨流。
羅世宏、胡元輝/主編(2010)，《新聞業的危機與重建：全球經驗與台灣省思》。台北：允晨。
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