【投書】Taiwan can help與新版援外白皮書的期許

2020年初Covid-19大爆發，各國關閉國界，影響人流物流，亦重創全球經濟，更由於疫情供貨不穩而鬧晶片荒，我國由於防疫得當，成為防疫模範生；又是ICT晶片的主要生產國，成為全球經濟的要角。在疫情間行有餘力地捐贈口罩等防疫物資給友好國家，也因此在短缺疫苗陷入困境之際得到禮尚往來回贈疫苗，因而躍上國際舞台，成為國際焦點，國際社會更認識到，台灣是與中國不同的民主自由國家。

在國際情勢大變動，蔡政府高喊「Taiwan can help, Taiwan is helping」的時刻，我國於2009年頒佈以政治為目的、鞏固邦交國為主軸，由政府部門完全主導主責的「援外政策白皮書」，其思維已不合時宜。建議政府應該制定新版援外白皮書，思考如何符合國際潮流，以聯合國所倡議的永續發展目標，結合非政府組織及企業一起推動的「台灣品牌」，依據國際合作發展新思維，發展出新版援外白皮書。

國際援助的新思維

從MDGs到SDGs，不只援助更要發展

聯合國於2000年提出千禧年8項國際發展目標（Millennium Development Goals，MDGs），由已開發國家（捐助國）主導所有的國際援助計畫和策略，受援國無法參與計畫和策略形成的過程，遭形容為上對下的「慈善援助」。之後，聯合國於2015年通過2030年全球永續發展目標（Sustainable Development Goals，SDGs），以5P（People人類、Planet地球、Peace和平、Partnership夥伴及Prosperity繁榮）為口號，呼籲推動17項發展目標，成為國際發展合作的新趨勢。

SDGS強調援助的效率、效能、責信與透明，以及受援國的參與和在地化（ownership），亦即重視受援國人權的「發展援助」，主張無論窮人或富人， 無論窮國或富國，無論政府部門或非政府組織（Non-governmental organizations，NGOs）或企業部門，都應該攜手合作，希望在2030年創造共存共融的永續社會。

聯合國於2015年通過2030年全球永續發展目標（SDGs），以5P為口號，呼籲推動17項發展目標，成為國際發展合作的新趨勢。圖片來源：Wikipedia

政府與NGOs建立夥伴關係

就理念而言，美國、英國、日本及韓國，是OECD會員中執行國際合作發展相對成熟的國家，其理念、制度、策略均值得我國參考。而這些國家都相信，公私部門的合作可以結合人道援助與經濟合作，不但提升NGOs與企業的參與能力，亦提升官方開發援助（Official Development Assistance，ODA）的執行成效。

就制度面而言，各國政府在主責中央部門下皆成立官方平台組織以執行ODA，日本為JICA（Japan International Cooperation Agency），韓國為KOICA（Korea International Cooperation Agency），美國是USAID（United States Agency for International Development），英國本是成立獨立於外交部之外的DFID（Department for International Development），疫情之後統合外交部和DFID成為FCDO（Foreign, Commonwealth & Development Office）。每個國家都成立NGOs平台組織與官方對接，例如JANIC （Japanese NGO Center forr International Cooperation）、KCOC （Korea NGO Council for Overseas Development Cooperation）、 InterAction及Bond（network for organizations working in international development）就分別是日、韓、美、英的NGOs平台組織。  

這些政府部門與NGOs的夥伴關係具體機制包括：

1. 定期對話，讓NGOs對政府的援外政策提供建言。美國NGOs代表定期與國務院舉行會談，甚至進白宮提供建言；Interaction則每週與美國會外交，國防和預算委員定期舉行會議。
2. 建立高層級協調單位，例如韓國的國務總理秘書處設有NGOs專責單位。
3. 政府有計劃地扶植NGOs從事國際合作發展計畫，例如日、美均提供經費，支持NGOs從業人員的專業能力建構，英國則提供融資扶植小型NGOs發展，結合NGOs和企業共同執行ODA。
4. 提供ODA經費補助或透過NGOs執行國際合作計畫，日本提供2%（約3億美元）ODA預算；韓國提供2.8%（約6,600萬美金）；美國則提供22%，英國提供15% ODA預算補助或透過NGOs執行相關計畫。

綜上，美、英、日、韓在ODA已累積相當經驗，政府在理念、政策及執行面皆納入NGOs參與，雙方建構相輔相成的夥伴關係，不但提升ODA效能，亦藉著定期對話，吸取NGOs執行國際合作發展經驗及建議。另外政府提供經費與各項資源，有計畫地扶植NGOs，以發揮最大功能。

各國政府在主責中央部門下皆成立官方平台組織以執行ODA，美國則有USAID。圖為美國警衛運送USAID的包裹。圖片來源：Wikipedia

對我國新版援外白皮書的建議

加入NGOs意見

首先，新版援外政策白皮書之研擬，應諮詢NGOs意見，肯認NGOs的主體性，建立與NGOs對等的夥伴關係

從OECD國家美、英、日、韓在ODA所累積的豐富經驗，政府在理念上皆尊重NGOs的主體性，並認證NGOs的參與將提升ODA的效能。但台灣於2009年首度發布《援外政策白皮書》，雖然以「進步夥伴、永續發展」做為援外工作主軸，但主要內容是「財團法人國際合作發展基金會」（ICDF）受外交部委託，以維護邦交為政策目標，主要在各邦交國進行雙邊援助、或與國際組織進行多邊援助，少部分在非邦交國從事的國際合作發展計畫，並未將國內NGOs和企業從事的國際合作發展內容納入。此外，國合會亦鮮少與國內本土NGOs合作。適值立法院要求外交部研議新版《援外政策白皮書》，應順應國際潮流，將NGOs和企業納入為重要合作夥伴，諮詢各方意見，共同制定未來目標。

建立跨部門統籌單位

其次，也需要建立國際合作政策之高層級跨部門統籌單位，整合政府部門、NGOs與企業，擴大ODA參與政策

台灣目前的官方國際開發援助（ODA）預算雖大部分由外交部、國合會執行， 但也有一部份經費經由衛福部、教育部、經濟部、農委會、科技部、勞動部等部會各自執行，各自為政。除了執行成果難以統計，沒有統整的戰略性目標也將影響ODA的效率效能。若建立高層級的統籌單位，除了協調統整政府各部門之外，也可以比照韓國，在高層級的單位下設立NGOs專責單位，並依據個別國家的需求提出相對應整合性發展策略，由政府、NGOs和企業共同推動執行。

例如蔡政府於2017年啟動新南向政策，強調以人為中心的雙向交流，促進我國在經貿，醫療，教育，農業等領域與18個新南向國家的積極關係。而我國NGOs的國際合作發展計畫大約80%在亞太地區，尤其在新南向國家耕耘20年，已累積驚人的國際網絡和成果。政府若能整合NGOs的能量，串聯企業共同推動，將提升新南向政策的效能，並加深區域聯結，擴大我國的影響力。

建議在行政院層級設立「國際合作發展小組」，由行政院主管外交政務委員擔任組長，由外交部主管次長擔任執行秘書，成員包括各相關政府機構司長級代表（如經濟部國際合作處長）、國內NGOs及私人企業代表，定期召開「國際合作發展聯席會議」，除研討整體策略與作法，精進國際合作發展計畫執行成效外，會後也可製作「國際合作發展進度報告」，分送各相關單位參辦。

與NGOs建立定期對話機制

仿照日韓，政府可與NGOs建立定期對話機制，除了增進雙方的理解、交流國際網絡和人脈、分享實務經驗外，也有助提升ODA的效能。例如美國USAID建立與POV（Private Voluntary Organizations）的合作機制與對話，評估監督指標；日本外交部也邀請NGOs平台組織JANIC進行對話，瞭解日本NGOs的需求與期望，並請NGOs資深人員擔任援外政策制定的顧問，協助提供日本外交部制定援外政策時的建議；韓國公民社會組織也至少有6位代表進入直屬國務總理下的「國際發展合作委員會」，提供政策建議。

提高ODA經費，並提高NGOs執行國際計畫比例

108年度我國的ODA金額約3.18億美元，占我國「國民所得毛額」（GNI）的 0.051％，遠遠落後日本的0.31%（約155億美元）、韓國的0.15%（約27億美元），與聯合國所訂的0.7％理想標準仍有頗大差距。台灣欲成為國際社會的貢獻者，提高ODA預算實是刻不容緩。

除此之外，我國應該要比照OECD國家，提高ODA透過NGOs執行國際合作發展計畫的比例和預算。例如日本約提撥3億美元，韓國提撥6,600萬美元，反觀我國僅提撥30萬美金，真的相差甚遠。

建構國際合作發展人才培育體系，強化國際合作論述基礎

鑒於台灣國際空間屢遭壓迫，因此國際合作發展思維長期以政治為考量，以鞏固邦交國為援外政策主軸；但在國際合作發展領域的相關論述與研究相對缺乏，更遑論人才的培養。然而國際合作發展已是國際潮流，並具專業性，相對應的人才培育體系應該即時建立，並鼓勵產出相關研究論述與不同區域國家之國際合作策略，藉以提升我國國際合作發展的專業能力。

簡化政府行政流程，以促進計畫創新、規模與影響力

現行政府補助或委託NGOs執行計畫的審查和核銷流程繁複，補助計畫不得編列人事費和行政費，導致大部分小型NGOs望而卻步。小型NGOs雖創新力佳，但能量有限，募款不易，很容易因經費不足而折損。因此改善行政流程，提供有利環境，有計畫扶植國內NGOs，才能夠打造NGOs國家隊，扶植NGOs在各個國家設立分會，建立台灣品牌和加深國際影響力。例如英國政府提出的UK Aid Direct就提供融資，設計友善法規等支持中小型NGOs。

政府應結合NGOs，推動國際合作發展的公眾教育及公民參與

台灣由於長期被排除於聯合國外，國人的國際觀不足，對國際合作發展認識有限，甚至常被汙名化為金錢外交。政府可以結合NGOs推動世界公民教育，提供正確的國際合作發展觀念，同時建立公民國際參與的機制，鼓勵我國公民的國際參與並提升國際觀。

立委邱志偉與許智傑曾於本年8月間透過媒體呼籲「跳脫傳統的外交舊思維，盡速制訂新版援外政策白皮書，由行政院建立協調專責單位，完善公私協力機制，媒合民間資源參與援外」。

讓台灣走向國際

在中共長期打壓下，我國的國際參與日漸艱難，尤其邦交國如雪崩般斷交，如何拓展國際參與空間實為當務之急。立委邱志偉與許智傑曾於本年8月間透過媒體呼籲「跳脫傳統的外交舊思維，盡速制訂新版援外政策白皮書，由行政院建立協調專責單位，完善公私協力機制，媒合民間資源參與援外」，這樣的觀點也正呼應國際合作發展的潮流。誠摯呼籲政府應更重視NGOs的角色功能，邀請NGOs和企業共同參與，以進一步優化我國國際合作發展政策及效益。

（作者台灣海外援助發展聯盟、國策研究院文教基金會王金英常務理事、高小玲常務理事、洪智杰理事長、吳榮泉資深顧問。）

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