近年來，「韌性」這個詞成為台灣使用頻率最高的詞彙之一。無論是政府或是民間組織都在討論如何強化韌性，並成立因應計畫，讓民眾做好應對準備。
韌性指的是面對逆境時的抵禦能力以及從中恢復的彈性，這點正是台灣迫切需要的，因為台灣時刻都面臨著外部干擾以及全面封鎖的持續威脅。
韌性涵蓋了廣泛的領域，可以有許多不同的解釋。然而，今天當社會和經濟活動的每個方面都依賴於普及的數位通訊時，我們很容易忘記韌性中最基本且最關鍵的基礎──台灣的15條海底電纜系統。
這些系統將台灣與世界其他地區連接起來，提供超過100 Tbps的網路頻寬，支援這個世界上網路普及率最高的國家之一，2千多萬台灣網路使用者。台灣所有的關鍵產業、政府及國家安全功能以及社會活動，都高度依賴這些海底電纜。
事實上，台灣長期以來一直受到海底電纜中斷的影響，尤其是地震造成的中斷。最近，在2023年2月，連接台灣離島馬祖與台灣間的兩條海底電纜，據稱分別被一艘中國漁船和中國抽砂船切斷，而且在一週內同時發生。這一事件向台灣發出嚴重警訊：台灣面臨的最大風險並不僅是馬祖或其他離島被斷網，而是台灣網路完全與世界隔離。
應對海底電纜受損威脅，建立國內修復能力刻不容緩
毫無疑問，海底電纜中斷已成為國際關注的焦點。無論是2022年東加海底火山爆發，還是2023年10月中國貨船在波羅的海切斷天然氣管道和電纜的事故，或是2024年葉門胡塞武裝在紅海襲擊電纜的事件，海底電纜已成為經濟和國家安全的關鍵資產，也是武裝衝突重要的目標。
理解海底電纜受損問題時的同時，必須明白更大的挑戰在於修復海纜所需的時間。全球海底電纜業務的維修業務由少數幾家專門公司主導，例如美國的SubCom、日本的NEC、法國的阿爾卡特，以及迅速崛起的中國華為海洋網絡（Huawei Marine Network），這些公司通常更專注於新電纜的建設，而非進行修理。
因此，我們建議台灣政府研究建立國內電纜修復能力的戰略可行性，並探討提供相關誘因，與發展良好的航運和造船業合作，並探索與美國或日本的領先公司、具備海底電纜建設及修復專業知識的船隊合作。不妨參考一下，SubCom已在菲律賓蘇比克灣設立了一個新部署中心，作為其區域物流基地。何不考慮在台灣設立類似的中心？
衛星作為替代方案？
此外，認為衛星通信可以取代海底電纜連接，是一個常見的謬誤。這種想法可能因星鏈（Starlink）支持烏克蘭通訊而受到啟發。然而實際情況是：烏克蘭西部連接了包括波蘭在內的其他國家，因此在民用通訊方面仍有其他選擇。烏克蘭連接衛星主要是用於支援政府和軍事作業需求。
對台灣來說，真正的壞消息是，台灣甚至無法指望星鏈。星鏈服務提供商SpaceX的擁有者伊隆．馬斯克（Elon Musk）在2022年的一次採訪中坦率承認，中國官員不僅抱怨他在烏克蘭推出星鏈的計劃，還告訴他不要在中國──包括台灣──推出星鏈服務。
這也解釋了為何台灣數位發展部的網路韌性策略側重於與其他來自歐洲的新興衛星網路提供商合作，實驗低軌和中軌衛星系統的可行性。這些公司的技術與營運能量遠遠落後於星鏈。此外，國科會太空中心（TASA）計劃在2026年起發射6顆衛星，預算為12.3億美元。然而，政府也承認，這些努力將「優先考慮設備部署在離島、偏遠鄉村和無異質通信備援的地區」。換句話說，衛星選項主要是連接台灣島內的備援措施。那麼，關於最關鍵的威脅──台灣被完全切斷與國際外界的聯繫，該如何因應？
地緣風險下應抓住機會成為數位樞紐
事實上，我們認為台灣的現狀不僅僅是挑戰和威脅，也是一次機會，讓台灣跳出框架，找到新的解決方案，並利用東南亞和東亞地區的地緣政治和地緣經濟風險重組契機，創造新的機會。
首先，自2019年以來，美國政府已不再向任何美國營運商發放連接或終止到中國香港的海纜許可，這導致Google、Meta和Amazon等公司投資的海纜轉向台灣、菲律賓和關島。此外，南海曾是且仍然是海底電纜最密集的路徑之一，但如今也越來越具爭議和危險。自2023年以來，中國開始通過要求海底勘探和工程工作的許可申請，阻礙新的海底電纜計畫，即使這些海纜計畫位於國際公認的水域之外。
這些因素正在改變傳統的跨太平洋網路路徑，這些路徑通常從美國西海岸經日本，然後到達香港，最後到達新加坡。取而代之的是，越來越多的新海纜投資將繞道關島和菲律賓，然後繞過印尼和馬來西亞，再接到新加坡。這種重組不僅影響台灣，也影響了日本和韓國等其他東亞國家。日本正積極尋找新的海纜機會，不僅與北美合作，還跨越北極連接歐洲的北歐國家。
正是基於這些原因，台灣必須抓住機會，與兩個最近的鄰國──日本和菲律賓──緊密合作，將自己定位為數位戰略新佈局中的網路樞紐，為台灣本身提供更多的備援，同時將台灣打造成東亞和東南亞的新網路樞紐。
保持網路韌性，台灣可以怎麼做？
要使這一切成真，台灣必須重新思考，並制定策略來吸引更多海底電纜基礎設施的投資。這傳統上由電信公司組成的財團主導，但現在越來越受到Google、Microsoft、Meta和Amazon等資本雄厚的大型科技公司挑戰。在這方面，台灣可以借鑒歐盟在《安全和可靠的海底電纜基礎設施》中的建議，即歐盟國家採取整體方法，政策不僅關注電纜本身，還包括登陸站、維修中心、船隊和船隻等。那些被認為有利於「歐洲利益」的計畫，資金可能通過與歐洲國家投資銀行或成員國合作，或來自私人投資者。
如果網際網路平台業者認為有必要投資其依賴的基礎設施，而不僅依賴電信公司，那麼其他關鍵產業為何不這樣做呢？對台灣而言，這可能意味著半導體、電子供應鏈都扮演關鍵角色，以及金融相關產業。更直接地說，如果台灣的韌性是個問題，那麼這是每個利害關係人都必須解決的問題──每個依賴這些海纜數位生命線的台灣企業都應該站出來並提供支持。
最後，為了使這一切成真，可以成立一個全社會數位韌性多方專家委員會，邀請來自產業、民間社會和學術界的意見，以引入新的想法。政府必須將其數位韌性戰略提升至政府政策討論與決策的最高層級。僅依賴如數位發展部這樣的技術官僚層級，無法充分有效地協調不同機構與部會。要保持台灣的網路韌性，必須由政府機關最高層，例如賴總統所成立的全社會防衛韌性委員會，來承擔這個重要功能。
（作者莫乃光為史丹佛大學網路政策中心全球數位政策孵化器研究學者、網際網路協會董事會成員；黃勝雄博士為亞太網路資訊中心（APNIC）執行委員會主席暨董事長、台灣網路資訊中心（TWNIC）董事長。本文是作者於2024年7月29日撰寫的論文〈強化台灣關鍵數位生命線：台灣海底電纜網路韌性的分析〉的摘要。該論文於2024年8月20日在台灣網路治理論壇（TWIGF）教程工作坊上發表。）
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