4月12日，公平會召開座談會，討論台灣是否應該比照澳洲，要求臉書、谷歌等科技公司與新聞業談判付費授權；兩天後，公平會在立法院表示，下半年將提出經濟政策白皮書，探究跨國科技巨頭與消費者、新聞業與廣告商的連動關係，是否涉及不公平競爭。對比今年2月政院官員宣稱「維護市場公平競爭，不會效法澳洲立法強制科技平台」，轉折堪稱髮夾彎。
臉書、谷歌是否涉及壟斷？科技企業追求利潤天經地義，政府應介入干涉嗎？以下是四個大哉問，文末附贈兩個大膽提議：
臉書與谷歌涉及壟斷嗎？他們如何壟斷？
這一題說來話長，為了避免天荒地老，以下整理歐美的反壟斷調查案例，歸納數位平台有如八爪魚的壟斷面貌。
表面上，數位平台利用演算法、個資蒐集工具、廣告追蹤程式，不只壟斷用戶注意力，也壟斷數位廣告市場。因此，臉書、谷歌在歐美常被稱作「雙頭寡斷」（Duopoly）。更重要的是，它們之所以威力強大、法力無邊，除了技術創新，往往搭配下列四種壟斷模式，構築企業護城河，造成不公平競爭。
一、資訊圍牆的壟斷：例如，臉書透過會員登入機制，形成一種「資料牆」，強制收集數位足跡；若不登入，即使是用戶設定公開的貼文，也無法被所有人自由瀏覽。臉書美其名為「優化用戶體驗」，實則限制資訊流通，藉此強迫加入會員，免費貢獻個資與點閱偏好。
二、行業標準的壟斷：數位平台往往挾其市場規模，搭配各種行業標準，排除或削弱競爭者。例如谷歌利用手機安卓系統預載谷歌搜尋引擎與Chrome瀏覽器，且難以解除安裝，幾近當年微軟強制綁定IE的策略。此外，Google Play與蘋果App Store都被指控利用通路審查權力，強制收取高額抽成，包括新聞媒體App，若採取付費或訂閱，必須付出約3成佣金；Netflix、郵件軟體Hey、遊戲公司Epic都因此槓上蘋果。
再則，谷歌利用瀏覽器的高市佔率，儼然成為數位廣告的規則制定者，無論是「優質廣告標準」（Better Ads Standard）或取消第三方Cookies，固然都有保護用戶隱私或提升瀏覽體驗的美意，但也不斷遭受質疑，批評谷歌球員兼裁判，利用自家擁有海量第一方資料的優勢，藉此排除競爭者，擴大數位廣告市佔率。
三、競爭市場的壟斷：數位平台往往積極收購具威脅性的新創公司，以逃避競爭。最知名案例是臉書收購Instagram與WhatsApp。《巨頭的詛咒》一書統計，臉書至少收購67家公司，亞馬遜91家，谷歌 214家。他們以雄厚資本一面擴大疆土，一面消滅競爭，讓科技喪失創新活力，並對民主機制及社會公平造成負面衝擊。
正因如此，美國國會最近提出新法案，準備禁止市值超過千億美元的公司進行任何合併或收購，谷歌、臉書等五大科技公司都在其中。
此外，大型科技公司若無法收購競爭對手，往往利用自身優勢打壓潛在威脅者。例如，美食與生活評價網站Yelp就不斷指控谷歌，先是合作使用該站內容，谷歌試圖收購不成後，就刻意利用演算法調降該站的搜尋結果，後來又模仿成立「在地商家」功能，因而在美國反壟斷調查中作證。
TripAdvisor、Expedia、Booking.com等線上旅遊及訂房網站是另一受害族群，他們指控谷歌過去幾年推出Google Flight及Google Hotel Ads等旅遊服務，因而操縱演算法，壓縮競爭者的曝光排序。他們曾與100多家科技公司聯名，向歐盟控訴谷歌壟斷搜尋結果。
四、垂直聯合的壟斷：上述數位平台常利用資本市場的龐大資源，形成垂直或聯合壟斷。例如，谷歌還未開發Chrome瀏覽器之前，曾每年付出上億美金，讓火狐瀏覽器預設谷歌為主要搜尋引擎。Chrome壯大之後，谷歌改而轉向蘋果，每年付出更高的授權金，要求蘋果所有硬體裝置預先搭載谷歌搜尋。
去年底，美國司法部曾指控谷歌壟斷搜尋市場，論據之一，就是谷歌每年付出80到120億美元授權金，攜手蘋果聯合壟斷搜尋業務。
臉書、谷歌都是偉大的科技公司，對當代數位文明具有深遠影響。然而，隨著企業規模不斷擴大，追逐營收與市值極大化的天性，開始出現令人憂心的各種現象，其中包括扭曲資訊供需關係，讓內容產業陷入困境。
政府應該介入嗎？為何介入？
被拜登聘為科技與競爭政策特別助理的吳修銘（Tim Wu），他在《巨頭的詛咒》一書的核心論點，就是「當自由市場的巨型企業規模過大，發展出失控的獨佔地位，往往會濫用權力，不擇手段排除或打壓競爭者，最終危害民主機制與社會公平。唯有透過法令與政府監管，才能維護市場秩序」，美國歷史上拆分標準石油、AT&T，對微軟提起訴訟，都是基於此理。
吳修銘認為，矽谷巨頭們正在重蹈覆轍，政府若不介入，個別產業將無法取得足夠力量，與這些資源豐厚的跨國巨人對抗。當美國政界目睹新聞業陷入蕭條、地方報業紛紛倒閉，正快速採取一連串措施，例如今年2月，國會朝野兩黨推出法案，容許新聞業不受「聯合行為」的禁令，可以與科技平台進行集體協商，避免雙方資源不對等，被各個擊破。
回到台灣，也是如此，近年中國、香港、緬甸等例證都說明：活躍且健全的新聞媒體環境，往往是社會衝突的最後防線，保障受壓迫者的發聲權力，不致被官方宣傳或網路攻擊所掩蓋。然而，台灣新聞業長期受臉書制約，加上廣告市場急速流向數位平台，媒體從業者被迫在刀鋒上討生活，幾乎成為收視率或演算法的奴隸。
從另一角度來看，跨國數位平台像是大型流刺網，海量收割台灣的用戶個資與廣告利益，卻逃避法令監管。日前，公平會只能「粗估」臉書與谷歌約佔台灣廣告市場6成，原因是臉書在台灣並未設立公司，只設了辦公室，因此無從稽核營業收入；台灣用戶的資料儲存與審查也都在境外，經常爆發審查黑箱、申訴無門的爭議。
因此，PTT及台灣AI實驗室創辦人杜奕瑾奔走呼籲，應要求外國科技公司實現「資料落地，金流落地，審查落地」 三大原則，讓公司治理透明化，更符合台灣法令規範，才能促進社會公平，這些法令措施，都必須透過公權力介入。
數位平台付費，就能拯救新聞業嗎？
這是另一個「說來話長」，我只打算講重點，推薦閱讀傳播學者蘇蘅、法律學者莊春發的文章，我無法寫得更周全。
我的重點是，台灣媒體長期陷入經營困境，「廣告模式崩壞，訂閱模式杯水車薪」是主因，連帶造成各種失序現象：媒體過度迎合演算法與SEO、生產大量成本低廉但扭曲新聞價值的內容、重要冷門路線被裁撤、濫用干擾閱讀的廣告格式讓讀者生厭、大型媒體淪為財團工具、為博收視或點閱造成言論立場激化……。
這一切，讓個別媒體脫序現象拖垮行業聲譽，新聞媒體的社會信任感持續破底，外溢效果是：我們缺乏社會信任中介機構，來源可疑的訊息充斥社群平台，後事實時代與假資訊成為民主一大威脅。
當然，即使數位平台付費授權、挹注新聞媒體，並不能解決上述所有問題，但它是一個解決問題的起點，避免媒體經營者為了掙扎求生，棄守倫理底線，繼續向下競爭；更重要的是，數位平台付費授權的機制，若能加入「公共利益」為誘因，就有機會改變市場規則，鼓勵新聞媒體正面競爭。
數位平台如何付費、如何分配，才能兼顧公共利益？
4月中旬，我應邀到一間國立大學「媒體識讀」的通識課程演講。當我詢問在場100多位大學生，是否贊成數位平台付費給新聞媒體，贊成、反對比例是淒涼的3比20幾。
媒體經營者須有心理準備：建立數位平台付費機制，不只需要說服臉書與谷歌，不只需要說服公部門及立法者，更需要說服社會大眾，取得合理正當性，證明此舉目的是服務公眾，而非行業集體自利；而新聞媒體的整體形象與社會信任，正是當前的最大障礙。
矽谷科技獨立記者紐頓（Casey Newton）曾發表一篇重要文章，批評「澳洲模式」的缺點，一是大型媒體集團佔優勢，不利於中小型媒體，二是無法確認數位平台的授權費用，是否用於產製新聞、改善從業者待遇，或只是放進媒體老闆口袋。
若要回應澳洲模式的兩大問題，就必須兼顧公益性、公平性與可問責性，讓此一機制成為改善新聞產業生態的火種，進而促成公共資訊環境的良性改變。以下，容我提出兩種數位平台與內容產業的合作倡議：
一、新聞內容聚合模式：此一模式接近谷歌與多國新聞業簽訂的「新聞櫥窗」（News Showcase）計畫，但分為兩階段付費授權。首先由合作媒體提供內容，授權谷歌闢設一個新聞聚合專區，谷歌則提供基本授權金、訂閱導流、廣告分潤等等。
至於臉書，可擴大現有新聞標籤功能，集中所有媒體專頁，單獨設置「新聞專區」，專區內容強化認證與事實查核。新聞專區貼文曝光不經演算法，而是依用戶按讚追蹤逆時序排列。新聞媒體可決定放置多少內容、哪些內容在媒體專頁上。
第二階段是，無論臉書或谷歌的新聞專區，可依媒體連結的影響力權重（閱讀時間、完讀比例、文末滿意度按鈕「此新聞對我是否有幫助」……等指標），提供獎勵授權金，鼓勵媒體產出對公眾有益的內容，將可達成數位平台、用戶、媒體的三贏局面。
二、新聞公共圖書館模式：先比照歐盟《數位服務稅》概念，向在台營利超過某一金額的數位平台，每年收取一定比例的特別稅，專款用於支持新聞媒體。
款項分配可分為兩個層次的資金池，第一層依各家媒體聘用記者人數多寡，分出不同（兩到四個）級距，每年撥發固定數額津貼。
第二層是沿用文化部「公共出借權」概念，設置一網路新聞圖書館，只要是合法登記的新聞媒體，都能提供新聞內容，讓所有具借閱資格的國民免費點閱，最後，同樣依媒體連結的影響力權重（點閱次數、閱讀時間、完讀比例、文末「此新聞對我是否有幫助」按鈕……等指標），再分配第二資金池的款項。
第一層可鼓勵實際聘用採訪記者、產製原生報導的新聞機構，第二層可避免新聞網站大量生產聳動短淺的內容，進而鼓勵產製深度、對公眾有益的新聞報導。
上述兩種倡議都未臻完美，只是野人曬肚皮。我曾有個「買單理論」：一個健全、多元、開放的新聞媒體環境，必定需要有人買單，若非公眾買單（例如公共媒體），就是廣告主買單（過去的商業媒體），或是讀者買單（訂閱制或贊助制）；萬一沒人願意買單，後果就是社會整體買單，共同忍受一個失衡、惡劣的媒體文化。
當前現實是，廣告模式已無法撐住多數媒體、訂閱模式也無法養活所有新聞生產者，許多國家正面對新聞自由衰退、訊息混亂、民粹政治抬頭的挑戰，不得不尋求數位資訊生態再平衡，其中，科技公司與新聞產業攜手合作，有可能扭轉當前的失衡狀態。
公平會的座談會只是起點，後續還需要跨部會及立法討論。一旦促成數位平台合作，台灣媒體應效法英國成立Ofcom之類的媒體自律機構，或美國「新聞媒體聯盟」等具代表性的行業團體，不只與公部門、跨國科技公司協商，更應持續與社會大眾誠意對話；未來必須定期考核成效、發布影響力報告，證明媒體公司的企業利益，與社會利益高度重疊，努力促成一個更多元、更公平、更開放透明的資訊環境。
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