「立院預算審查」再次掀起軒然大波，刪減範圍之廣令人咋舌。從軍事裝備到國立學校、博物館及表演藝術中心的預算全都難以倖免。其中，許多刪減案更搭配預算凍結，要求官員配合施政，並經立院同意，才能動支預算。
然而，刪減預算是否影響施政固可受公評，但立法院為何能要求機關配合施政，才解凍預算？這樣的做法是否讓「立法過度介入行政」？本文將逐步拆解預算凍結的意涵、正當性與歷史淵源，一起深入理解這場預算風暴。
什麼是預算凍結？
顧名思義，立法院在審議中央政府總預算時，不一定會選擇刪減金額，也會考慮凍結行政機關「動用預算」的權力，直到官員們配合委員們的要求，才可放行。這些被凍結預算的部會除了面臨「經費斷炊」的窘境，更要努力生出立委們希望的東西。
過去，各部會多半向立院委員會提交一定資料，就能順利解凍預算。不過，近年的情況是：委員會不再單純接受報告，更有可能先讓官員報告並經院會同意後，才願意放行。
同樣都是報告，前後的做法有很大不同。「報告後動支」只要部會完成報告，就能解凍，不論立法院是否滿意；「報告經同意後動支」則需等立法院聽取報告、表達同意後才可動用。相較之下，後者令國會介入施政的程度更深。
實務上，這兩者的區分慢慢變得模糊。原因是，行政機關試圖向立院報告之際，院方可能藉由程序安排，讓部會根本無法取得報告的機會，進而拖延預算解凍。這使得「報告後動支」的方式，有可能被操作為「報告經同意後動支」，成為立法院重擊行政機關的新型態手法。
這樣凍結預算對嗎？
支持者認為，《預算法》第52條的條文清楚說明：「法定預算附加『條件』或期限者，從其所定。」就表示立法院可以要求行政機關經「國會同意後」再解凍預算。此外，在審查預算時，立法院若能附加條件，就能更有效監督行政機關，全面掌控預算執行的效果。
本文則認為，這樣的做法可能超出法律界線，更導致立法介入施政過深，破壞權力分立。
首先，立法院固然可針對法定預算附加「條件」，但「條件」是取決未來某些不確定的客觀事實。如果解凍與否，依賴國會的主觀意志（是否排入委員會，抑或同意後動支）才能決定，這種要求似乎就不符法律規定的「條件」。
其次，如果放任立法院在「預算審查」的階段，藉由「同意」行政機關某些作為，才放行預算的話，等於是讓國會繞過「制定法律」的難題，即可直接參與政策執行，混淆了監督者和被監督者的角色，並打亂責任政治的分界──某件事沒做好，到底要算立法還是行政的鍋？
其三，這樣的做法也會破壞我們憲法分配權力的初衷。比方說，憲法早已明定行政院於會計年度結束後4個月內，應提出決算給監察院，這代表行政預算的執行情況，是交由監察院來全面審查。換句話說，監察院每年都會審議「中央及地方政府」的決算報告，如果發現財務不法或效能低落的情況，還會派出監委調查，藉以導正全國各級機關的財務。
換言之，立法院對預算的監督權應以「刪減浮濫編列」為主，確保資源分配合理；至於「追蹤財務運作是否穩健」則是監察院的任務了。
因此，若立法院要求預算「經報告同意後方可動支」，這等於將「政策運作」繫於立法院的主觀意志，不只超出了附加條件的界線，更破壞了憲法預設的權力分工──行政負責提案並執行，立院負責事前同意，監院負責事後確認。所以前述「凍結預算」的做法，不宜具法律效力。
凍結預算的歷史脈絡
根據學者羅承宗的觀察，「以凍代刪」的做法在2000年後漸成主流，成為一種箝制行政權的政治工具。因為凍結預算雖不等同刪除，卻能以附帶條件的方式，要求行政機關向立院報告，達到限制行政機關運作的效果。
這一手段起源「首次政黨輪替」。當年民進黨政府提出「核四停建」，泛藍陣線──國民黨、親民黨、新黨聯手大砍預算案作為報復。但在隔年的立委選舉中，民進黨推出「再怎麼野蠻」廣告，點名批評十多位在野黨立委刪除兒童福利和教育補助預算，令國民黨在該次選舉受到重挫，不但沒有過半，也失去國會第一大黨的地位。
面對這樣的苦果，泛藍立委痛定思痛，逐步改用「凍結預算」來取而代之。這不僅依舊能對行政權施加壓力，還能避免因刪減預算而觸怒選民，堪稱「刀鋒上的平衡」。
而近期立院針對多項預算的凍結，明顯延續了上述政治脈絡──當行政權與立法權分屬不同政黨，立法機關擁有箝制行政機關的強大動機，甚至欲「刀刀見骨」，直接介入預算執行。
這樣的操作，固然也是一種制衡，但也可能導致行政機關的政策受阻。如果凍結的做法，是採「經報告同意後方能動支」，甚或透過「程序排程」杯葛機關報告，實質把手伸入機關施政，其正當性勢必受到挑戰。
凍結預算不該是情緒報復
面對各部會預算大減，還是應回歸理性溝通。要是預算有不合理的地方，就該針對那部份去討論，而不宜一次大舉刪除預算，這勢必會衍生政策的延續問題。
像是立法院國民黨團凍結經濟部今年度業務預算70%，中小企業總會理事長李育家即鄭重呼籲：社會應正視在野黨立委以情緒濫砍預算的問題，不合理的刪減預算絕對不是民眾的福份，應針對具體問題協商，而非一口氣什麼都不問就刪除預算，這種做法「是要把中小企業搞死？」
在這變化快速的時代，各個領域都在努力適應，很多時候更需要「政府資源」的支持。然而，當預算被凍結時，過往用心規劃的政策可能就此停擺，讓我們的生活產生巨大改變。
無論是經濟發展、環境保護、教育學習，還是社會福利，每一項施政都關係著我們的未來，不能因為預算刪減而中斷。我們須共同監督立院各政黨，能以建設性的態度審視預算：提出問題之餘，也請好好提出解方，避免把政治利益置於公共議題之前，不分青紅皂白就把其他沒問題的預算給刪去，如同俗諺「倒掉洗澡水的同時，也把嬰兒也弄傷了」。
立法院應該讓大家看到政策思辨，應該一起討論怎麼做會更好，而不是讓預算莫名被卡住，讓希望被擱置。若預算刪除或凍結少了「能夠說服選民」的理由，不僅會讓政策失去延續，真正受傷的是我們之後面臨的每一天。
本期立院已有不少爭議法案，在欠缺實質討論中通過；這次的預算審查，我們都不希望再看到只想著彼此消耗，不想凝聚共識、不想為社會進步而努力的立法院。繼續關注立院的生態（如輕鬆點開立法院直播），睜大眼睛看看哪些才是真正有益人民的決策，哪些是喜好無謂對立的政治人物，我們手中的每一票都是對生活的選擇。
（作者為挑興文化人文法律線主編，東吳、靜宜與世新大學法律學系兼任講師，前法律白話文運動網站主編。喜歡微醺下的寫作與閱讀，參與法白與挑興系列作品外，著有個人書籍《進擊的公民：探索社會議題的法律指南》，並有同名 IG：attack_on_citizen。想要收聽更多時事分析，還可以打開 Podcast 連結：《召喚法歷》。）
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