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2003年,IAEA(國際原子能總署)宣稱伊朗有重大核能計畫未向該組織報備。此事件引起西方國家與以色列的恐慌,遂企圖藉由IAEA來對伊朗施壓,要伊朗長期、甚至永久停止核能發展。由此,揭開了歐美各國從2003到2015年對伊朗長達12年之經濟制裁的序幕。

2015年,伊朗與世界六強(美、英、俄、中、法、德)終於艱難地達成伊核協議(JCPOA):只要伊朗在規定的時程內限縮核能發展,國際對伊朗的制裁也會隨之按照一個時間表逐步解除。

然而好景不常,伊核協議還不到3年,美國總統川普即於日前逕自宣佈美國退出協議,一切回到原點,原本號稱解除的經濟制裁還沒落實就要重啟。這樣的過程顯示國際社會始終不相信伊朗,但伊朗方面又是如何看待這種不利於伊朗的困境呢?

協議前的經濟制裁

讓我們先回顧一下,伊朗在協議前所面臨的經濟制裁到底是什麼。

從2003到2015年間,伊朗與歐洲各國(之後美、俄及中國也加入了)一直在談判桌上討論伊朗所能執行的核權與限縮問題。強權國家一直要求伊朗減少濃縮鈾離心機的數量,降低濃縮鈾的提煉純度(由20%降至5%以下),並關閉阿拉克(Arak)重水核能發電廠。他們還聲稱伊朗具備核武「突破發展」(breakout)能力──即在一年內可以製造出核彈。伊朗則否認有此計畫,並堅稱他們是根據IAEA所規定的核權來發展的。

伊朗對其核權的堅持最終換來美、歐及聯合國安理會的經濟制裁。這些制裁主要針對伊朗的核能產業、銀行業、石油市場、保險、航空業與海運。其中對伊朗產生最嚴重影響的,莫過於油市與國際金流。

舉例來說,美國在這段期間逼迫日本向伊朗進口的石油每6個月皆須減少一個相當可觀的量。另一方面,伊朗賣石油給日本的錢則因國際金融制裁而卡在日本,無法以美元匯給伊朗。這會慢慢地造成伊朗在國貿上因國際貨幣短少而無法活絡。對於老百姓來說,進口的東西變得更貴,有段時間通貨膨脹甚至超過20%。

伊朗人對川普失望

從何梅尼在1979年成功地領導伊斯蘭革命推翻巴勒維王朝後,至今已將近40寒暑。伊朗國內在這40年來關於美國一直存在著兩種不同的聲音。一個是主張美國政客不可信任的強硬派;另一個則主張伊、美問題並非與生俱來的,故伊朗可以和美國談判,可以信任美國及其承諾。

當2014年伊朗與六強即將達成協議之前,有些後一派的伊朗政客為促使伊朗與六強簽訂協議,居然說國際對伊朗的經濟制裁已對伊朗人造成無遠弗屆的壓力。老實說,當我第一次聽到這般的談話措辭時,真是震驚不已。因我認為一個人應在進行任何談判前淡化對方對你的傷害,而非先行示弱。而後一派的這番說法一方面的確反映出伊朗談判團在國內所面臨的來自於強硬派的巨大壓力,另一方面,他們卻也把錯誤的訊息傳達給外界,讓強權以為經濟制裁對伊朗已造成難以忍受的巨大痛苦,因此只要美國對伊朗嚴厲施壓,伊朗最終將如同北韓般低頭、妥協。伊朗談判團就是這樣同時在國內與國外這兩個戰線上掙扎,而這都對其產生負面影響。

而如今,川普先生的所做所為已令那些相信美國人與伊朗達成協議後必定會信守承諾的後一派大失所望。他們也才意識到之前給美國錯誤訊息的嚴重性。

川普是個生意人,不是玩政治的。川普總說「伊核協議是一場錯誤的交易」,因為它在某種程度上保障了伊朗有權獲取和平的核能知識與基礎建設。但由於他認為伊朗在世界政治中不是一個負責的行為者(player),遂把矛頭指向伊朗的導彈存量與相關工業,企圖限制這些產業的發展。

現在無論是熱愛西方還是憎惡西方的伊朗人,幾乎全都對美國感到失望,他們大都不再相信美國是值得信靠的談判者了。我聽到有學者開始說:如果我們退縮,美國就會得寸進尺。伊朗的領袖哈梅內伊先生(Mr. Khamenei)即曾說西方國家希望伊朗配合改變的事項有一連串:一開始他們要求限縮伊朗的核能事業;然後會要求伊朗停止發展導彈技術(伊朗曾說發展導彈是為了防禦);接下來他們會說伊朗支持中東的武裝團體,例如被伊朗視為需要全力支持的自由鬥士──黎巴嫰真主黨;接著是伊朗的人權等等。如今看來,哈梅內伊所言非虛。

當美國退出伊核協議之後

當伊朗與六強在2015年達成協議後,國際社會所施加在伊朗身上的經濟制裁象徵性地中止了。但現在由於美國的退出,制裁將會在兩個時間點重返。第一批是90天內,內容主要包括汽車工業、美元匯兌及金屬買賣;第二批則是在180天之後,涉及的範圍更大,諸如能源部分(石油與天然氣)、銀行金流部分、航運以及保險等皆在制裁之列。

那麼伊朗該如何因應此局?其實早在2、3個月前,伊朗就有許多政治人物預測川普一定會離開協議。而在過去的2個月間,有兩件事在伊朗發生了。

首先是在川普退出協議前一個月,美元在伊朗的價格即逐漸飆漲到2倍之多。其次,伊朗最普遍的社交軟體telegram遭到伊朗政府封鎖。也許這兩件事的先後發生只是巧合,但我認為這是伊朗政府控制損害的措施。美國離開協議,第一個對經濟的影響就是美元震盪。但現在由於美元的震盪從一個月前便已開始在伊朗國內醞釀發酵,故當川普真得退出協議後,美元的價格反而不再上漲,也因此伊朗的經濟並未真的因為美元而受到震動。至於伊朗政府封鎖telegram,我認為其用意是在於防範社會因為可能的經濟壓力而被煽動。

在此有個問題:難道這份協議沒有美國就無法持續嗎?答案是不盡然如此。歐洲人想要維持協議,但就某種程度而論,倘若美國非常堅持要制裁伊朗,歐洲國家終究有一天還是會選擇站在美國那邊。至於俄國,他們向來唯國家利益是圖,不會為了伊朗來傷害自身;歷史早已證明俄羅斯並非一位忠誠的盟友。中國亦然。雖然中國會支持伊朗久一點,但只要沙烏地供應其足夠的石油,以色列提供其所需要的高科技電子設備,美國給予其方便的市場,中國就可能會輕易出賣伊朗。

為何美國老看伊朗不順眼?

自革命成功以來,伊朗與美國始終在很多事上無法達成共識,其中最重要的歧見是關於以色列的。打從革命成功的第一天,伊朗即宣稱不承認以色列為一合法政體,甚至長久以來,伊朗均以「被佔領的巴勒斯坦土地」與「錫安主義(猶太復國主義)佔領者的政權」來稱呼以色列。反觀美國,總是宣稱其與以色列乃戰略上的盟友。實際上,無論美國或伊朗,雙方在關於以色列的事務上,皆非按其純粹的國家利益來行動。 因此,我認為伊、美之間所爭議的核心議題就是以色列;為了維護以色列,美國會不斷找伊朗麻煩。

總而言之,若對伊朗與西方國家的關係作一全面的觀察,即會發現歐美及其中東盟國從未對伊朗的決策感到滿意或支持過。即使伊朗有些決策與論調聽起來是合乎邏輯且多半是根據伊斯蘭的道德觀而來的,但卻無任何重要的國際行為者──包括穆斯林國家──在這些觀點上支持伊朗。伊朗在其穆斯林兄弟中被孤立了。

舉例而言,本應與以色列是死對頭的沙烏地,卻奇特地在伊核協議的議題上與以色列站在同一陣線,原因無非是他們皆視伊朗為敵人,認為伊朗的革命觀點有違其國家利益。這實在太令人驚訝了。此外,這也似乎顯示伊朗在政治、經濟、軍事上尚不夠強盛,以致其主張在國際社會中再怎麼正確也無法獲得青睞。

最後我要說的是,認真研究中東民族的人都會發現伊朗人其實是心胸開放的。與一般台灣人的刻板印象恰恰相反,伊朗人對於歐美文化與人民並無敵意,這點和其他中東地區的人民不同。因此,制裁絕對不是對待伊朗人民的方法,唯有多元化的資訊交流與來往才能打開伊朗與國際社會間的結。

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生於伊朗德黑蘭,曾親身經歷過伊朗從國王時代轉換成伊斯蘭共和國的歷史時刻。來臺已20年。為臺灣大學國家發展研究所博士。研究專長為伊斯蘭研究、中東政治文化、伊朗研究。精通五種語言,為台灣多年來唯一的中文—波斯語專業口譯。
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